III SA/Po 666/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak ( spr.) As.sąd. Szymon Widłak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w P. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia (...) , o nr (...) w sprawie odpowiedzi na skargę I uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W., II stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. /-/Sz.Widłak /-/B.Sokołowska /-/ M.Ławniczak Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 03 listopada 2006r. nr [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142,poz. 159 ze zm.) orzekł o nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 września 2006r. Nr [...] w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę. W ocenie Wojewody podstawą udzielenia odpowiedzi na skargę wniesioną przez mieszkańców wsi D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mógł być przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a art. 54 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Zdaniem organu odpowiedź na skargę jest pismem procesowym i powinna spełniać wymogi określone w art. 46 tej ustawy, zatem Rada Gminy w [...] dopuściła się istotnego naruszenia prawa, gdyż podjęła uchwałę bez podstawy prawnej. W piśmie z dnia 20 grudnia 2006r. Rada Miejska w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z żądaniem uchylenia w całości przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednocześnie podała, że skarga została wniesiona w terminie, albowiem zgodnie z art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym termin dla jej złożenia upływa z dniem 27 grudnia 2006 roku. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zakresem zastosowania art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym objęte są wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, w tym także realizacja obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę przez organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zatem w oparciu o prawidłową podstawę prawną podjęła uchwałę w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na skargę. Niemniej podniosła, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyło się postępowanie ze skargi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2005r. IWK-it-057S/00418/1/05 rozstrzygające o przekazaniu podania według właściwości. Z tych względów nie zachodziły okoliczności uzasadniające zastosowanie przez skarżącą art. 54 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zarzuciła, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem jedynie sąd jest uprawniony do stwierdzania braków formalnych pism procesowych stron postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że podjęcie uchwały byłoby uprawnione w sytuacji wnoszenia skargi przez Radę Gminy w [...] – art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże ten przepis nie mógł mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Podjęcia uchwały w przedmiocie odpowiedzi na skargę nie wymaga także art. 54 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku postępowania sądowego swój udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i wskazując , iż podjęcie uchwały przez Radę Gminy jest formą wyrażenia stanowiska przez ten organ i mieści się w ramach dyspozycji art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W okolicznościach kontrolowanej sprawy bezsporne jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/WA 1169/06 uznając, że przedmiotem skargi wniesionej za pośrednictwem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest działanie Rady Gminy w [...] zobowiązał ten organ do udzielenia odpowiedzi na skargę mieszkańców wsi D. i przekazał sprawę do rozpoznania według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem o odrzuceniu skargi z dnia 31 stycznia 2007r., sygn. akt III SA/Po 1101/06, prawomocnie zakończył postępowanie. Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę z dnia 27 września 2006r. Nr [...] w wykonaniu wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zatem należy przyjąć, że działała w celu wykonania obowiązku określonego w art. 54 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Uchwały są prawnym sposobem składania oświadczeń woli, wiedzy czy dokonywania innych prawnie doniosłych czynności przez organy kolegialne. Rada gminy podejmuje je zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawy stanowią inaczej – art. 14 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 159 ze zm.). Formę uchwały mają działania o różnym charakterze prawnym - akt generalny, akt indywidualny, czy cywilnoprawne oświadczenie woli. Zatem także czynność strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli pochodzi od organu kolegialnego jakim jest rada gminy, zawsze ma formę uchwały (w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I OSK 209/06, Lex nr 209131, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uznał, że uchwałą rada gminy wyraża zamiar likwidacji szkoły - czynność materialno-technicza). Udzielenie odpowiedzi na skargę wniesioną do sądu administracyjnego, której przedmiotem jest działanie lub bezczynności rady gminy jest obowiązkiem tego organu, a więc bez wątpienia pozostaje w zakresie jego właściwości – art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 32 oraz art. 54 §1 i §2 p.p.s.a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa w jakiej formie rada gminy ma udzielić odpowiedzi na skargę, co nie oznacza, że forma działania rady nie została prawnie określona. Stosownie bowiem do treści art. 14 ustawy o samorządzie gminnym będzie nią uchwała. Przepis art. 54 §2 p.p.s.a. wyznacza obowiązek podjęcia działania o charakterze prawnym czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która w treści ma zawierać ustosunkowanie się do żądań i argumentacji wniesionej skargi. Zastrzeżenie dla takiej czynności formy uchwały spowodowałoby, że obowiązkiem udzielania odpowiedzi na skargę nie byłyby objęte organy monokratyczne, które z racji swojej struktury nie mogą składać oświadczeń w taki sposób. Z uwagi na powyższe przypisywane Radzie Gminy w [...] podjęcia uchwały bez podstawy prawnej nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Dlatego nie może być mowy o działaniu sprzecznym z prawem, a tym bardziej o istotnym jego naruszeniu. Wykładnia językowa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że zakres przedmiotowy środka nadzoru w postaci orzeczenia o stwierdzeniu nieważności został zakreślony szeroko i obejmuje, bez względu na charakter aktów prawnych, wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy. Jednakże należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają nie tylko na podstawie prawa, ale również zobowiązane są do zachowania wyznaczonych nim granic. Zatem uwzględnić należy, iż znaczenie prawne uchwały w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na skargę oraz skutki niezachowania warunków formalnych pisma strony (art. 45 p.p.s.a.) wyczerpują się w ramach postępowania sądowoadminstracyjnego. W konsekwencji zarówno nadzór nad wykonaniem obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 55 p.p.s.a.), jak i kontrola warunków formalnych czynności postępowania podejmowanych w formie pisemnej (art. 49 p.p.s.a.) zastrzeżone zostały dla sądów administracyjnych. Reguły wykładni systemowej prowadzą więc do wniosku, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane z powołaniem się na naruszenie art. 46 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie bowiem do art. 49 cytowanej ustawy, niezachowanie warunków formalnych pisma co do zasady skutkuje, po uprzednim wezwaniu do jego uzupełnienia lub poprawienia, pozostawieniem bez rozpoznania. Ustawodawca zastrzegł więc dla uchybień przepisom art. 46 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi inny tryb postępowania oraz inne niż stwierdzenie nieważności skutki naruszenia tych przepisów, a także powierzył sprawy tego rodzaju organom władzy sądowej. Uwzględniając powyższe rozważania, zdaniem Sądu - w sprawie ma zastosowanie art.98 ust.3a ustawy o samorządzie gminnym , a skarga została wniesiona w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady gminy nowej kadencji. Jak bowiem wynika z kserokopii zwrotnego poświadczenia odbioru (k.23-24) rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone w dniu 6 listopada 2006 roku zarówno Burmistrzowi [...] , jak i Radzie Miasta [...], czyli po upływie kadencji rady. Z powyższych względów na podstawie art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy. /-/Sz. Widłak /-/B. Sokołowska /-/ M. Ławniczak JMd