III SA/Po 666/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi R. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia 30 sierpnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia 26 kwietnia 2010r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2010r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. odmówił R. C. umorzenia należności z tytułu: - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 12/2001-05/2002 w kwocie [...] zł, - składek na Fundusz Pracy i FGŚP za miesiąc 12/2001 w kwocie [...] zł, - odsetek naliczonych na dzień 01.03.2010 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w okresie od 21.05.2001 r. do 28.05.2002 r. Obecnie utrzymuje się z emerytury, która za miesiąc luty 2010 r. wyniosła [...] zł brutto. Otrzymuje również zasiłek pielęgnacyjny przyznany bezterminowo przez Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w J. w kwocie [...] zł miesięcznie. Z przedłożonych dokumentów wynikają następujące dochody wnioskodawcy: w 2006 r. – [...] zł, w 2007 r. – [...] zł, w 2008 r. – [...] zł. Wnioskodawca korzysta z różnych form pomocy społecznej. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w J. potwierdziło dofinansowanie na wózek inwalidzki i turnusy rehabilitacyjne. Wnioskodawca zamieszkuje wraz z żoną i synem w mieszkaniu, które jest wspólnym majątkiem małżonków. Ponadto wraz z żoną posiada w wieczystym użytkowaniu teren mieszkaniowy o powierzchni 0,1755 ha. Żona wnioskodawcy pobiera emeryturę, która za miesiąc luty 2010 r. wyniosła [...] zł brutto. Z przedłożonych dokumentów wynikają następujące dochody małżonki wnioskodawcy: w 2006 r. – [...] zł, w 2007 r. – [...] zł, w 2008 r. – [...] zł. Pełnoletni syn wnioskodawcy jest bezrobotny i od 1.12.2009 r. nie posiada prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Według dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę stałe wydatki obejmują: czynsz – [...] zł, internet – [...] zł, usługi telekomunikacyjne – [...] zł, PZU Życie S.A. POK J. (na 3 miesiące) – [...] zł, PZU DOM (za okres roczny) – [...] zł, rata kredytu – [...] zł oraz według oświadczenia wnioskodawcy: energia elektryczna – [...] zł, gaz – [...] zł, woda – [...] zł, podatek gruntowy – [...] zł, lekarstwa – [...] zł, OC za samochód syna (z którego korzysta wnioskodawca) – [...] zł rocznie, według oświadczenia żony wnioskodawcy: lekarstwa - [...] zł, alimenty syna – [...] zł. Wnioskodawca ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 25.07.2006r., a jego małżonka – umiarkowany stopień niepełnosprawności od dnia 29.08.2003 r. na stałe. Następnie Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej ustawą o s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności (z zastrzeżeniem ust. 3a), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadkach wskazanych w tym przepisie. Oceniając całokształt materiału dowodowego, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności, wskazując że wnioskodawca uzyskuje dochód z emerytury, prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną, która również jest uprawniona do emerytury. Wnioskodawca jest także właścicielem nieruchomości, która może stanowić przedmiot zabezpieczenia hipotecznego. Poza zaległościami wobec ZUS wnioskodawca posiada bieżące zobowiązania, które regularnie spłaca. Organ stwierdził ponadto, że wnioskodawca nie wykazał okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Wnioskodawca nie udowodnił, że nawet minimalne ratalne regulowanie należności z tytułu składek pozbawiłoby wnioskodawcę i jego żonę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ podkreślił, że zarówno wnioskodawca jak i jego żona posiadają stałe źródła dochodu w postaci emerytur, ponadto wnioskodawca otrzymuje bezterminowo przyznany zasiłek pielęgnacyjny oraz korzysta z różnych form pomocy społecznej. Wnioskodawca regularnie spłaca zobowiązania cywilnoprawne. W tej sytuacji zdaniem organu umorzenie należności składkowych oznaczałoby, że Zakład zezwala na umorzenie zobowiązań publicznoprawnych przy jednoczesnej spłacie zobowiązań cywilnoprawnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się na trudną sytuację materialną spowodowaną wzrostem wydatków na leczenie, przedkładając faktury dotyczące kosztów leczenia skarżącego na łączną kwotę [...] zł oraz kosztów leczenia syna – [...] zł. Wskazał, że pokrywanie bieżących zobowiązań oraz kosztów utrzymania jest możliwe dzięki kredytowi odnawialnemu. Natomiast dofinansowania np. turnusów rehabilitacyjnych nie obejmują pełnych kwot, co rodzi konieczność dopłaty ze środków własnych, których skarżący nie zawsze jest w stanie ponieść. Skarżący stwierdził, że egzekwowanie zadłużenia z jego emerytury spowoduje zaprzestanie jego leczenia, ponieważ miesięczny koszt leczenia i tak przekracza już możliwości finansowe jego rodziny. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że argumentacja skarżącego zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z załączoną dokumentacją potwierdza pogorszenie się sytuacji materialnej rodziny skarżącego w związku ze wzrostem wydatków na leczenie, jednak nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że łączna kwota udokumentowanych wydatków wynosi [...] zł miesięcznie. Organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, ani przesłanki określone w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, powołując się na te same okoliczności w zakresie sytuacji osobistej i materialnej skarżącego jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że istnieje możliwość egzekucji z majątku dłużnika, ponieważ wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia, a jednocześnie podał, że aktualnie nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto podkreślił, że trudna sytuacja finansowa, w jakiej znajduje się skarżący, nie stanowi wyjątkowej okoliczności, która obligowałaby ZUS do umorzenia należności z tytułu składek, a skarżący nie wykazał wystąpienia klęsk żywiołowych czy innych nadzwyczajnych zdarzeń, mających wpływ na sytuację materialną skarżącego i uniemożliwiających mu opłacenie składek. Skarżący nie udowodnił również, że spłata zadłużenia w układzie ratalnym pozbawiłaby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto organ powołał się na interes FUS, ustawowy obowiązek dochodzenia należności oraz uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia. W skardze na powyższą decyzję R. C. powołał się na pogorszenie swego stanu zdrowia, który określił jako krytyczny oraz na pogorszenie się sytuacji materialnej rodziny. Wskazał również na problemy zdrowotne syna i związane z tym koszty dojazdu do szpitala. Podkreślił, że pokrywanie kosztów utrzymania i regulowanie bieżących zobowiązań umożliwia mu kredyt odnawialny. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. pełnomocnik – żona skarżącego, wywodząc jak w skardze, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i podała dodatkowo, że stan zdrowia męża pogorszył się, obecnie po powrocie ze szpitala wymaga opieki długoterminowej. Wskazała, że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje również 29-letni syn, który nie pozostaje w zatrudnieniu ze względu na stan zdrowia (wirusowe zapalenie wątroby typu C). Z tego względu skarżący wraz z żoną opłacają alimenty na dziecko syna – wnuka skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej ustawą o s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże w myśl art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 3b ustawy o s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Postępowanie wyjaśniające w celu dokonania ustaleń istotnych z punktu widzenia powyższych przesłanek winno być przeprowadzone przez organ administracyjny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, która wymaga, by organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy. Nie posiada jednak w tym względzie całkowitej dowolności, lecz powinien zmierzać do urzeczywistnienia zasady prawdy obiektywnej. Stąd organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co wynika z art. 77 § 1 kpa. Dokonane ustalenia istotnych okoliczności sprawy i ich ocena z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa). Należy podkreślić, że decyzja organu administracji publicznej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek posiada charakter uznaniowy rozstrzygnięcia, co jednak nie przekreśla zasady, że uznanie jest ograniczone dyrektywami ustawowymi, nakazującymi organom rozważenie każdej sprawy z punktu widzenia występowania bądź braku w konkretnym przypadku względów gospodarczych lub społecznych, które uzasadniałyby umorzenie zaległości składkowych lub odsetek. Właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.09.2005 r., III SA/Wa 939/05, Lex nr 192082). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że powyższym wymogom nie czyni zadość zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 26 kwietnia 2010 r. W obu decyzjach Zakład stwierdził, że w przypadku skarżącego nie zachodzi żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s., stwierdzając w szczególności, że skarżący posiada stałe źródła utrzymania (emerytura skarżącego i jego żony, zasiłek pielęgnacyjny) oraz że istnieje możliwość egzekucji, ponieważ wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia. Powyższej oceny skarżący nie kwestionował, natomiast utrzymywał, że spłata należności z tytułu zaległych składek, spowoduje niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego i jego rodziny, nawiązując w ten sposób do przesłanki umorzenia przewidzianej w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Stwierdzenie, że przesłanka ta nie zachodzi w przypadku skarżącego winna być zatem poprzedzona dokonaniem szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji osobistej i materialnej skarżącego, które umożliwiają organowi ocenę, czy sytuacja materialna i życiowa skarżącego pozwala i w jakim zakresie na zapłatę należności. Tymczasem w niniejszej sprawie organ ustalił, że źródłem dochodów skarżącego jest emerytura ([...] zł brutto, [...] zł netto) i zasiłek pielęgnacyjny ([...] zł) oraz emerytura żony skarżącego ([...] zł brutto, [...] zł netto). Skarżący posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a żona skarżącego – orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. We wspólnym gospodarstwie domowym wraz ze skarżącym i jego żoną pozostaje również ich pełnoletni syn, który z przyczyn zdrowotnych nie pozostaje w zatrudnieniu, w związku z czym skarżący i jego żona ponoszą także koszty alimentów na wnuka. Należy zauważyć, że organ uznał za udokumentowane wydatki skarżącego w kwocie [...] zł, a jednocześnie przyznał konieczność ponoszenia przez skarżącego i osoby pozostające z nim we wspólnym gospodarstwie domowym wysokich kosztów leczenia. Pomimo powyższego organ stwierdził brak podstaw do umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, uznając, że zapłata należności z tytułu składek nie pozbawi skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ nie wykazał przy tym realnych możliwości płatniczych skarżącego poprzez stosowne zestawienie uzyskiwanych dochodów z uzasadnionymi i koniecznymi wydatkami i nie przeanalizował wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i materialnej skarżącego istotnych z punktu widzenia powyższej przesłanki. Przede wszystkim organ winien w tym zakresie wziąć pod uwagę wiek skarżącego oraz pogarszający się stan zdrowia kwalifikujący go do niepełnosprawności w stopniu znacznym i – jak podała pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010r. – wymagający sprawowania opieki długoterminowej, jak również wiek i stan zdrowia osób pozostających ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym. Powyższe przekłada się bowiem na konieczność ponoszenia przez skarżącego i jego rodzinę wysokich kosztów leczenia, a także alimentów na rzecz wnuka (z uwagi na problemy zdrowotne syna, utrudniające mu podjęcie zatrudnienia). Należy przy tym zauważyć, że organ nie kwestionując tychże uzasadnionych i koniecznych wydatków, całkowicie pominął jednocześnie podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że regulowanie bieżących wydatków jest możliwe tylko dzięki zaciągniętemu kredytowi odnawialnemu. Organ nie odniósł się także do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że otrzymywane dofinansowanie np. do turnusów rehabilitacyjnych nie obejmuje pełnych kwot, co powoduje konieczność ich współfinansowania przez skarżącego, które nie zawsze mieści się w możliwościach finansowych skarżącego. Powyższe oznacza, że organ w niniejszej sprawie nie dokonał należytej oceny wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i nie wykazał, że nie wyczerpują one przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Wymaga przy tym podkreślenia, że decyzja w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ może odmówić umorzenia wnioskowanych należności nawet pomimo zaistnienia przesłanek umorzenia określonych w wyżej powołanej regulacji prawnej. Jednakże w takim przypadku organ winien należycie uzasadnić rozstrzygnięcie, wskazując jakie ważne względy zdecydowały o odstąpieniu od umorzenia zaległości pomimo wystąpienia przesłanek umorzenia, tak ażeby rozstrzygnięciu nie można było przypisać cech dowolności, a także aby uzasadnienie decyzji czyniło zadość zasadzie przekonywania (art. 11 kpa). W szczególności organ winien wziąć w tym zakresie pod uwagę wiek skarżącego oraz jego potencjalne możliwości spłaty zadłużenia w dłuższej perspektywie czasowej przy uwzględnieniu stanu zdrowia i orzeczonego stopnia niepełnosprawności, a także osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym z uwzględnieniem ich możliwości zarobkowych. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wobec braku wyczerpującego rozważenia istotnych okoliczności sprawy i niedostatecznego uzasadnienia decyzji, zaskarżone rozstrzygnięcie nie poddaje się w pełni kontroli sądowoadministracyjnej. Jednocześnie uzasadnienia decyzji nie czynią zadość wymogom art. 107 § 3 kpa i są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Wobec powyższego należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia 26 kwietnia 2010 r. Wskazania dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają z powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).