III SA/Po 668/09

Dnia 03 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi C. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, /-/Sz. Widłak /-/B. Koś /-/M. Ławniczak Decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił C. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę i kosztów upomnień w łącznej kwocie [...] zł, w tym - składek na ubezpieczenia społeczne za okres 09/1999-08/2004 w kwocie [...] zł, - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/1999-01/2008 w kwocie [...] zł - składek na Fundusz Pracy za okres 12/2000-08/2006 w kwocie [...] zł, - kosztów upomnień w kwocie [...] zł - odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek naliczonych do dnia 16.02.2009 r., tj. do dnia złożenia wniosku o umorzenie należności w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 3 lutego 2009 r., które wpłynęło w dniu 16 lutego 2009 r. C. K., działający przez pełnomocnika złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, uzasadniając wniosek trudną sytuacją rodzinną i materialną, istnieniem licznych zobowiązań publicznoprawnych i prywatnoprawnych. Zakład przeprowadził postępowanie administracyjne, w którym ustalił, że C. K. prowadził działalność gospodarczą od dnia 16.02.1999 r. do 4.08.2004 r. oraz od 2.05.2006 r. do 31.12.2008 r. w zakresie finansowej działalności pomocniczej. Obecnie wnioskodawca nie osiąga dochodów i nie figuruje w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Od dnia 3.11.2005 r. jest osobą rozwiedzioną. Zamieszkuje w mieszkaniu ojca, nie partycypując w kosztach utrzymania. Nie jest właścicielem żadnej nieruchomości, nie posiada również pojazdu. Nie został objęty żadną formą pomocy społecznej. Posiada zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, w tym wobec banku z tytułu niespłaconych kredytów. Komornik Sądowy Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w K. umorzył prowadzone wobec wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne dotyczące należności cywilnoprawnych z uwagi na jego bezskuteczność. Wnioskodawca posiada również zaległości z tytułu podatku od towarów i usług na kwotę [...] zł wraz z odsetkami. Należności z tytułu składek zostały objęte egzekucją administracyjną. Podjęte środki egzekucyjne okazały się bezskuteczne z uwagi na brak środków na rachunku bankowym, ustanie stosunku pracy i brak majątku o wartości egzekucyjnej. Następnie Zakład wskazał, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Uwzględniając jednak wyżej poczynione ustalenia w zakresie sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, organ nie stwierdził przesłanki całkowitej nieściągalności w niniejszej sprawie, gdyż, pomimo, że wnioskodawca zaprzestał działalności gospodarczej, nie osiąga dochodów i nie posiada żadnego majątku, istnieje jednak możliwość dochodzenia należności od rozwiedzionego małżonka. Ponadto wnioskodawca nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, co potwierdza, iż nie poszukuje on zatrudnienia, a Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. nie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak składników majątkowych podlegających zajęciu. Ponadto organ wskazał, że w myśl art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powyższe przypadki szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W myśl § 3 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla osoby zobowiązanej i jej rodziny. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził jednak, że wnioskodawca nie wykazał okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Organ podkreślił przy tym, iż aktualnie trudna sytuacja materialna wnioskodawcy wynika głównie z braku zatrudnienia, jednak wnioskodawca nie poszukuje pracy, lecz korzysta z pomocy najbliższej rodziny. Wnioskodawca nie wykazał też, że jest osobą niezdolną do podjęcia zatrudnienia. W związku z powyższym organ stwierdził, że obecne problemy finansowe wnioskodawcy mają charakter przejściowy, a wnioskodawca posiada potencjalne możliwości zarobkowania, co w perspektywie rodzi możliwość spłaty ciążących na nim zobowiązań. Fakt, iż wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej wskazuje, że sytuacja materialna wnioskodawcy nie uzasadnia przyznania pomocy szczególnej. Wnioskodawca nie wskazał również na wystąpienie nadzwyczajnych zdarzeń mających wpływ na jego sytuację materialną i uniemożliwiających mu opłacenie składek. Tymczasem umorzenie należności z tytułu składek w trybie ww. przepisów możliwe jest w sytuacjach szczególnie drastycznych, których nie wyczerpują okoliczności wskazane przez wnioskodawcę. W szczególności trudna sytuacja finansowa, której organ nie neguje, nie stanowi okoliczności wyjątkowej, która skutkowałaby umorzeniem należności z tytułu składek. Zakład podkreślił przy tym, iż art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych został oparty na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może, ale nie musi umorzyć zaległości z tytułu składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy C. K., działający przez pełnomocnika wniósł o całkowite umorzenie należności z tytułu składek. Skarżący zarzucił niewłaściwą interpretację rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przekroczenie granic uznania administracyjnego. Zakwestionował w szczególności możliwość dochodzenia należności od rozwiedzionego małżonka oraz stanowisko organu, że dla stwierdzenia całkowitej nieściągalności konieczne jest umorzenie postępowania egzekucyjnego. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując ustalenia faktyczne i rozważania prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślił, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość dochodzenia należności z tytułu składek za okres 01/2004-08/2004 od rozwiedzionego małżonka, o odpowiedzialności którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł w decyzji z dnia 31.03.2009 r. W analizowanym przypadku nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, a wysokość zadłużenia z tytułu składek przekracza wysokość kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K., który prowadzi egzekucję zaległych składek nie stwierdził braku majątku o wartości egzekucyjnej. W związku z powyższym organ rentowy stwierdził, że w przypadku skarżącego nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności przewidziane w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przesłanki umorzenia zawarte w rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r., a w konsekwencji brak podstaw do podjęcia w ramach uznania administracyjnego decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Organ podkreślił, że również okoliczności podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowią podstawy do umorzenia zaległości z tytułu składek w świetle ww. rozporządzenia. Wnioskodawca nie wykazał ograniczonych możliwości zarobkowania, tymczasem podjęcie działalności na płaszczyźnie zawodowej rodzi realne prawdopodobieństwo wywiązania się z ciążących zobowiązań. Natomiast brak środków na uregulowanie należności nie jest wystarczającą podstawą do ich umorzenia, tym bardziej że trudna sytuacja finansowa skarżącego nie ma charakteru trwałego i wynika głównie z braku zatrudnienia oraz nagromadzenia dużej kwoty zobowiązań publicznoprawnych i prywatnoprawnych. Ponadto wnioskodawca nie wykazał wystąpienia jakichkolwiek nadzwyczajnych zdarzeń, uniemożliwiających opłacenie składek, jak również nie wykazał, że opłacenie składek pozbawiłoby go możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wszystkie ustalone i powołane przez Zakład okoliczności wyczerpują przesłanki całkowitej nieściągalności przewidziane w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżący zarzucił także, iż organ powołując się na uznanie administracyjne, nie odwołał się do ustalonych w sprawie okoliczności, oceniając je w sposób dowolny, co zdaniem skarżącego czyni decyzję arbitralną. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto podniósł, że kompetencje Prezesa ZUS jako organu właściwego w zakresie umarzania należności z tytułu składek wynikają z przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w tak określonych granicach, sąd uwzględnił skargę z powodu naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem wydał ją niewłaściwy organ. Przepis art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych a nie Prezes Zakładu ( por. wyrok NSA z 28.01.2009 r., II GSK 691/08, niepubl. i powołany tam wyrok NSA z 29.05.2007 r., II GSK 340/06 ). Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 83 ust. 6 i 7 ustawy o s.u.s., z którego wyraźnie wynika, że kompetencje do rozpatrzenia "odwołania", czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznano Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesowi tego Zakładu. Stąd też nie można podzielić w tym zakresie stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Powołane w niej rozporządzenie Prezydenta RP w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa ZUS oraz Prezesa KRUS jest istotne w kwestii właściwości miejscowej wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach w nim wymienionych. Natomiast właściwość rzeczowa organów administracji publicznej w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – jak wykazano powyżej, została unormowana w ustawie o s.u.s. i tejże regulacji ustawowej nie mogą podważać sformułowania zawarte w rozporządzeniu, a więc akcie podustawowym, tym bardziej że zostało ono wydane w innej materii. Odrębną zaś kwestią jest, że Prezes Zakładu podpisuje wydane przez ten organ administracji publicznej decyzje, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o s.u.s. Prezes reprezentuje Zakład na zewnątrz. Prezes Zakładu może przekazać swoje uprawnienie do reprezentowania Zakładu pracownikom i innym osobom na podstawie § 2 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych – Dz. U. Nr 28, poz. 164 ). W zaskarżonej decyzji z dnia 22 czerwca 2009 r. jako organ wydający decyzję wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( odmiennie niż w decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r., gdzie organem tym był Zakład Ubezpieczeń Społecznych ), wynika to zarówno z nagłówka decyzji jak i z jej uzasadnienia. Również w odpowiedzi na skargę wskazano Prezesa Zakładu jako organ wydający decyzję. Oznacza to, że decyzję wydał niewłaściwy organ, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, uzasadniającą stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec czego należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie II i III sentencji wyroku zgodnie z art. 200 i art. 152 p.p.s.a. /-/S. Widłak /-/ B. Koś /-/ M. Ławniczak T.M.d