III SA/Po 672/10

Dnia 10 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Barbara Koś ( spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 29 lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pile decyzją Nr [...] z dnia 5 marca 2010 r. na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego " - art. 51 ust. 1 oraz art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), odmówił przyznania K. G. jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł do potrącania z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 10 kwietnia 2009 r. K. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Pile wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 3,14 ha. W związku z wytypowaniem wniosku do kontroli na miejscu w dniu 10 lipca 2009 r. ( kontrola metodą inspekcji terenowej) przeprowadzono czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że na działce rolnej B (1,87 ha) zadeklarowanej we wniosku stwierdzono na całej powierzchni działki zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Działka rolna była zakrzaczona, co świadczy o tym, że nie była użytkowana rolniczo. Wyżej wymieniona nieprawidłowość została opisana w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni sporządzonym w dniu kontroli tj. 21 września 2009 r., numer dokumentu [...]. Przedmiotowy raport został przesłany do wnioskodawcy w dniu 21 września 2009 r., za pośrednictwem Poczty Polskiej, przesyłką za potwierdzeniem odbioru. Ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolitą płatnością obszarową płatność została odmówiona i została nałożona sankcja. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 3,14 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych, kwalifikowana do płatności wynosiła 3,14 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wynosiła 1,27 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosi 147,24%. Zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota nałożonych sankcji podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006, co oznacza, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat i kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełną kompensację kwoty sankcji, pozostałe saldo zostanie anulowane. W odwołaniu od powyższej decyzji, K. G. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że nie ustalono w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy. Działka rolna B ( 1,87 ha ) była użytkowana rolniczo w poprzednich latach jak i w bieżącym roku poprzez regularne wykaszanie. Ostatnie zabiegi miały miejsce w dniu 6 czerwca 2009 r. co obrazują załączone zdjęcia. Zakrzaczenia, o których mowa w decyzji są pomówieniem, a kilka kęp krzaków widocznych na zdjęciach nie uniemożliwia uprawy i ma walory krajobrazowe. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń można przesłuchać świadków, w tym kierowcę ciągnika. Obszar działek został podany zgodnie z wypisami i mapkami Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pile decyzją Nr [...] z dnia 29 lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja w sposób prawidłowy odzwierciedla tzw. obszar zatwierdzony, zdefiniowany w art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., jako obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy, będący podstawą do redukcji w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej, wynikający z wykonanej kontroli na miejscu. Wyniki kontroli zostały zawarte w raporcie z dnia 21 września 2009 r., doręczonym wnioskodawcy w dniu 25 września 2009 r. z pouczeniem o możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni. Rolnik nie wniósł żadnych uwag. Z raportu wynika, ze wszystkie działki zostały zidentyfikowane w sposób pozwalający na prawidłowy pomiar wszystkich kontrolowanych działek. Podkreślenia wymaga fakt, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dysponuje Systemem Identyfikacji Gruntów i Działek Rolnych (LPIS). Jest to ogólnokrajowy rejestr zawierający dane (osobowe, położenie i powierzchnię działki, rodzaj użytkowania), nazywany także bazą alfanumeryczną. Na jej podstawie tworzony jest m in. Załącznik graficzny. Jest to materiał graficzny składany przez producenta rolnego wraz z wnioskiem o płatność, stanowiący wydrukowaną w określonej skali mapę wraz z dodatkowymi informacjami dotyczącymi producenta rolnego, która zwiera w tle fotograficzny obraz powierzchni ziemi uzyskany ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Na materiale graficznym oprócz ortofotomapy wydrukowane są między innymi: granice i numery działek ewidencyjnych, granice działek rolnych i upraw zbóż oraz granice pól zagospodarowania (tj. informacja o sposobie użytkowania gruntu) określone na podstawie ortofotomapy. Następnie sporządza się szkic działki rolnej, który należy wykonać dla każdej kontrolowanej działki rolnej (również tej, która nie była przedmiotem pomiaru). Sporządzenie szkicu działek rolnych nie będących przedmiotem pomiaru w terenie, ma na celu zaznaczenie miejsc sporządzenia dokumentacji fotograficznej i wpisanie stwierdzonej uprawy. W przedmiotowej sprawie dokumentację rozszerzono przez wykonanie szkicu kontrolowanych działek rolnych sporządzonego na wydrukach załączników graficznych obrazujących lokalizację ww. działek rolnych, która, co istotne pokrywa się ze szkicem, naniesionym przez rolnika, na załączniku graficznym. Organ podkreślił, że przedmiotem kontroli jest określenie zastanego stanu faktycznego na dzień przeprowadzania kontroli. Stwierdzony stan faktyczny został określony w protokole i dokumentacji fotograficznej. Zgodnie bowiem z art. 30 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 powierzchnię działki rolnej określa się poprzez dokonanie stosownego pomiaru w celu uzyskania wyniku z właściwą dokładnością i zapewnienia w ten sposób skuteczne weryfikacji. Załączona do raportu dokumentacja fotograficzna potwierdza prawidłowość zastosowania kodu DR 18 z uwagi na występowanie na działkach roślinności wieloletniej, wskazującej na brak prowadzenia działalności rolniczej. Odnosząc się do zarzutów odwołania i załączonych fotografii organ stwierdził, że nie podważają one wyników kontroli, przeprowadzonej przez wykwalifikowane osoby, posługujące się specjalistycznym sprzętem. Zabiegi agrotechniczne, na które powołuje się odwołujący, okazały się w świetle zastanego w dniu kontroli stanu gruntu niedostateczne. Jak bowiem wynika z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli m. in. utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatność. Natomiast dane z ewidencji gruntów nie zawsze pokrywają się z rzeczywistym obszarem powierzchni działki użytkowanej rolniczo i nie można utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej. Zawyżenie powierzchni działki rolnej C ( rolnik podał 1,27 a stwierdzono 1,87 ha ) zostało wyjaśnione dostatecznie w piśmie Biura Kontroli na Miejscu Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego w Szczecinie, a ponadto kwestia ta nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż nie jest prawdą, że również w odniesieniu do tej działki stwierdzono brak użytkowania rolniczego i poważne zakrzaczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, K. G. wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucał, że w dobrej wierze podał areał gruntów na podstawie otrzymanych z geodezji danych ewidencyjnych a stwierdzone rozbieżności w powierzchni są niewielkie. Grunty są uprawiane stosownie do wymogów unijnych co wynika z załączonych zdjęć na płycie CD i co mogą potwierdzić świadkowie, których organ nie przesłuchał. Skarżący powinien być obecny przy kontroli, czego mu nie zapewniono. W piśmie z dnia 12 stycznia 2011 r. skarżący wniósł o przesłuchanie świadka B. P. na potwierdzenie słuszności znacznej części zarzutów. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm. ), zwanej dalej ustawą, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 Płatności te mogą być przyznane m. in. wtedy, gdy na dzień złożenia wniosku rolnik posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004 oraz gdy wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Ustalenie zatem rzeczywistej powierzchni gruntów posiadanych i prawidłowo utrzymywanych ( uprawianych i ugorowanych ) jest warunkiem przyznania płatności. W razie stwierdzenia przez organ administracyjny rozpoznający wnioski o dopłaty, że powierzchnia deklarowana we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18; ze zm.) a więc spełniającej warunki do dopłaty, ulegają one, w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy, zmniejszeniu lub nie zostają przyznane, a na rolnika nakłada się sankcje ( art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 796/2004 ). Różnice mogą zostać stwierdzone w trakcie kontroli administracyjnej lub kontroli przeprowadzonej na miejscu ( art. 20 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, (Dz.U.UE L z dnia 31 stycznia 2009 r. Nr 30 poz.16 ). Zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Kontrole na miejscu mogą być przeprowadzone bez uprzedzenia i podczas nieobecności rolnika. W rozpoznawanej sprawie wyliczona procentowa różnica między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolitą płatnością obszarową wyniosła 147,24 %. Wyniki kontroli przeprowadzonej w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego znajdują odzwierciedlenie w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 21 września 2009 r. i załączonej na płycie CD dokumentacji fotograficznej obrazującej stan działki rolnej B określony przez inspektorów jako nieużytkowanej rolniczo ze wskazaniem kodu DR 18 oznaczającym, że na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Porównanie tych zdjęć ze zdjęciami znajdującymi się na płycie dołączonej do skargi wskazuje na wyraźne różnice w wyglądzie działki. Na zdjęciach skarżącego trawa jest wykoszona, natomiast na zdjęciach z kontroli widać wysokie, uschnięte rośliny. Skarżący przyznał na rozprawie, że po wykoszeniu traw w czerwcu mogły one do września zarosnąć ponownie. Prawidłowo w takiej sytuacji przyjęły organy administracji obu instancji w wydanych decyzjach, że wnioskodawca nie spełnia określonego w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. wymogu utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu, godząc się w ten sposób z jego zapisami i nie może ich podważać późniejszymi zeznaniami świadków, o przesłuchanie których wnosił dopiero w odwołaniu. Ponadto świadkowie ci mieli potwierdzić fakt koszenia działki w czerwcu, natomiast organy wskazywały na stan stwierdzony we wrześniu 2009 r. i konieczność utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok oraz obowiązek koszenia okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku – do 31 lipca. Wymóg ten wynika z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm ( Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm. ), zgodnie z którym grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2 i 3 - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Użyty w cytowanym przepisie zwrot "co najmniej raz w roku" należy uznać za minimum wyznaczone przez ustawodawcę, a rolnik zobowiązany jest przeprowadzać określone zabiegi ( np. koszenie ) stosownie do sytuacji na gruncie, mając na uwadze konieczność utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Wnioskodawca był zobowiązany do zgłoszenia do płatności danych dotyczących działek rolnych w posiadanym gospodarstwie rolnym zgodnie ze stanem faktycznym, bez względu na dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, powierzchnia ewidencyjna działki nie musi pokrywać się z powierzchnią faktycznie użytkowaną (uprawianą). W razie rozbieżności decydujący na gruncie postępowania w przedmiocie płatności jest rzeczywisty obszar gruntu, na którym prowadzona jest określona uprawa, ustalony zgodnie z wynikami kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu ( por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07 ). Wniosek skarżącego o przesłuchanie świadka przez sąd nie mógł być uwzględniony, gdyż sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów ( art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.). Wobec powyższego należało uznać skargę za bezzasadną i orzec o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.