III SA/Po 674/20

Dnia 26 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO") decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. L. (dalej: "strona") od decyzji Starosty K. z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Starosta K. realizując ustawowy obowiązek nadzoru nad prowadzeniem szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, przeprowadził kontrolę działalności prowadzonego przez stronę Ośrodka Szkolenia Kierowców w K. T.. Kontrola obejmowała okres od [...] kwietnia do [...] września 2017 r. W wystąpieniu pokontrolnym z [...] czerwca 2018 r. zawarto ocenę działalności strony, stwierdzając nieprawidłowości, co stało się przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły: - wymogów formalnych w zakresie kwalifikacji osób prowadzących szkolenie, co do osoby prowadzącej szkolenie w zakresie udzielania pierwszej pomocy. Zdaniem kontrolującego organu osoba ta nie posiadała odpowiedniego dokumentu potwierdzającego kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe wymagane do prowadzenia zajęć w zakresie udzielania pierwszej pomocy, - obowiązków spoczywających na kierowniku ośrodka szkolenia kierowców wynikających z art. 27 ust. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., dalej: "u.k.p.") w zakresie przedstawienia staroście, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listy uczestników kursu oraz informacji o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu, co miało miejsce w przypadku [...]-osób. Organ uznał, że nieprzedstawienie informacji dla [...] kursantów wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej i w oparciu o art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 u.k.p. orzekł o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców przez stronę. W odwołaniu strona nie zgadzając się z rozstrzygnięciem powołała się na posiadane przez lekarza uprawnienia wymagane do prowadzenia zajęć w zakresie udzielania pierwszej pomocy. Odnośnie zarzutu niezgłaszania stosownych informacji w wymaganym terminie, strona powołała się na to, że wymienione osoby zostały zgłoszone do Wydziału Komunikacji drogą elektroniczną w tym samym dniu lub dzień po rozpoczęciu kursu i tą samą drogą przekazane zostały informacje o zakończeniu szkolenia. Strona wskazywała, że gdyby było tak, że osoby te nie zostały zgłoszone do Wydziału Komunikacji, to nie mogłyby podchodzić do egzaminu na prawo jazdy. Dziewięć osób z wymienionych przez organ zdało zaś egzamin końcowy, jedna nie zaliczyła egzaminu teoretycznego. SKO utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną – w decyzji z [...] października 2018 r., nr [...] – uznało, że lekarz prowadzący zajęcia z pierwszej pomocy ma odpowiednie uprawnienia i w tej części podzieliło stanowisko strony. Niemniej SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców bowiem strona nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w zakresie podawania określonej tam informacji. Organ wskazał, że drogą elektroniczną nie została zgłoszona informacja o terminie, czasie i miejscu, w którym będą prowadzone zajęcia dla [...] osób – informację tę odwołujący przekazał dopiero [...] grudnia 2017 r. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Po [...], uchylił decyzję SKO. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych nie wynika skąd organ odwoławczy powziął wiedzę na temat braku przekazania przez stronę stosownych informacji drogą elektroniczną. Organ nie odniósł się do twierdzeń strony mających uprawdopodobnić okoliczność przekazania tych informacji, to jest czy w istocie przy założeniu, że informacje te przekazano dopiero [...] grudnia 2017 r. możliwym było, aby osoby nie zgłoszone wcześniej przystąpiły do egzaminu. Sąd wskazał, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę i ustosunkować się do zarzutów odwołującego. Rozpatrując sprawę ponownie organ dokonać miał ustaleń w powyższym zakresie. SKO w decyzji z [...] października 2019 r., nr [...], powołując się na art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p. wskazało, że z przepisu tego nie wynika, aby przystąpienie do egzaminu państwowego uzależnione było od terminowego zgłoszenia listy uczestników kursu i informacji o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych. Wymagane jest zaświadczenie o ukończeniu szkolenia. Jak wynika z akt sprawy – w szczególności protokołu kontroli – obowiązek z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. został naruszony [...]-krotnie. Drogą elektroniczną nie została zgłoszona informacja o terminie, czasie i miejscu, w którym będą prowadzone zajęcia dla [...] osób – informację tę strona przekazała [...] grudnia 2017 r. Mając na uwadze zarzuty odwołania organ zwrócił się do strony (pismo z [...] sierpnia 2019 r.) o przedstawienie dowodu, że zgłosiła te informacje właściwemu organowi. W odpowiedzi przesłano pismo, w którym znajdowała się tabela mająca stanowić dowód zasadności stanowiska strony. Nie przedstawiono jednak żadnych wydruków pism elektronicznych, w których rzekomo przekazano właściwemu organowi wymagane informacje. Strona nie przedstawiła dostatecznie wiarygodnych dowodów na potwierdzenie tezy, która stoi w sprzeczności z ustaleniami organu I instancji. Zdaniem SKO doszło zatem do wypełnienia przesłanki art. 45 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.k.p. SKO podtrzymało przy tym korzystne dla strony stanowisko, co do uprawnień osoby prowadzącej zajęcia z pierwszej pomocy. Po rozpatrzeniu skargi WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Po [...] uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja SKO z [...] października 2019 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowi podstawę jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została po tym, jak tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z [...] lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Po [...], uchylił uprzednio podjętą przez SKO decyzję z [...] października 2018 r., nr [...] Sąd, stwierdzając braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nakazał organowi – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – poczynienie ustaleń w zakresie przesłania przez skarżącego spornych informacji dotyczących rozpoczęcia kursu, jak i w zakresie możliwości przeprowadzenia egzaminu państwowego, przez osoby nie zgłoszone w ten sposób wcześniej do wydziału komunikacji. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. tak wyrażone wskazania co do dalszego postępowania wiązały organ odwoławczy. SKO wskazaniom tym jednak nie sprostało, dopuszczając się ponownego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."). Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W realiach rozpatrywanej sprawy SKO zmierza do wykazania zaistnienia przesłanki z art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. – "rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców" – w zw. z ust. 2 pkt 2 tego artykułu – "wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p." – wydając decyzję o zakazie wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 45 ust. 1 u.k.p.). Skoro to organ ze wskazanej przesłanki wyciąga niekorzystne dla skarżącego konsekwencje prawne, na nim spoczywa także ciężar udowodnienia istotnych w tym względzie okoliczności faktycznych. Ciążąca na organie powinność zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie nie może wprawdzie usprawiedliwić bierności zainteresowanej strony i nie zwalnia skarżącego z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (art. 7 K.p.a.), jednak jeżeli w sprawie tej pozostają wątpliwości, to nie mogą one być tłumaczone na niekorzyść strony (por. art. 81a § 1 K.p.a.). Wszelkie wątpliwości powinny być przez organ administracji publicznej – stosownie do art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. – wyjaśnione, poprzez po pierwsze, wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, po drugie, jego wyczerpujące rozpatrzenie. Sąd wskazał, że pomimo powstania na etapie postępowania odwoławczego – uchwyconej przez Sąd w wyroku z [...] lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Po [...] – spornej kwestii dotyczącej przekazania przez skarżącego stosownych informacji do Starosty [...] drogą elektroniczną, SKO poprzestało jedynie na wezwaniu skarżącego do przedłożenia w tym względzie stosownego dowodu. SKO zignorowało już odpowiedź, jaką w tym względzie otrzymało od skarżącego, a z której to odpowiedzi wynika, iż przekazanie tych informacji odbyło się za pośrednictwem Portalu OSK, lecz portal ten – ze względów technicznych – nie udostępnia możliwości wydrukowania potwierdzenia zgłoszenia kursanta. Pomimo wynikającej z odpowiedzi skarżącego obiektywnej przeszkody do przedstawienia wymaganego przez SKO materiału dowodowego, organ ten nie podjął ani czynności zmierzających do przeprowadzenia weryfikacji, czy przeszkoda ów faktycznie istnieje, ani nie podał skarżącemu, w jaki inny sposób – poza akcentowanym także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydrukiem – mógłby on wykazać się prawdziwością swych twierdzeń. Ponadto, SKO pomimo dostrzeżenia możliwości przystąpienia do egzaminu państwowego także przez osoby, które posiadają zaświadczenie o ukończeniu wymaganego szkolenia (art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p.), nie odniosło tego stanu prawnego do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie dokonując zwłaszcza weryfikacji, czy w sprawie tej osoby, co do których przekazanie informacji zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. jest kwestionowane, rzeczywiście takim zaświadczeniem dysponowały, przedkładając je celem przystąpienia do egzaminu państwowego. Wobec powyższego, Sąd dał wytyczne organowi. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę SKO ma podjąć dalsze ustalenia faktyczne zmierzające do wyjaśnienia wskazanych wątpliwości, przeprowadzając w tym względzie niezbędne postępowanie dowodowe. Organ ten miał wyjaśnić po pierwsze, czy Portal OSK faktycznie uniemożliwia wydrukowanie przez skarżącego potwierdzenia przekazania informacji z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., a jeżeli tak jest, to organ miał podjąć inne czynności zmierzające do wyjaśnienia tej okoliczności, dokonując, czy to oględzin profilu skarżącego w Portalu OSK, czy to wzywając skarżącego do przedstawienia innego niż wydruk materiału dowodowego wykazującego powyższe okoliczności. Sąd podkreślił, że skarżący zobowiązany jest do współpracy z SKO i może także z własnej inicjatywy przedstawić stosowny materiał dowodowy, jak zaznaczył to choćby w piśmie procesowym z [...] stycznia 2020 r. Jeżeli powyższe nie doprowadzi do wyjaśnienia wszelkich istotnych wątpliwości w sprawie organ zobligowany został przez Sąd do ustalenia, czy osoby – których dotyczyć miały informacje z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. – faktycznie przystąpiły do egzaminu państwowego przedstawiając zaświadczenie o ukończeniu wymaganego szkolenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w K. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta K. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zakazu wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Organ wskazał, że z wyjaśnień Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. wynika, iż niezgłoszenie do Starosty listy uczestników po rozpoczęciu szkolenia nie uniemożliwia ich późniejszego przystąpienia do egzaminu państwowego. Ponadto organ otrzymał informację od administratora danych, że ośrodek skarżącego nie złożył w wymaganym terminie informacji o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych wobec [...] osób wymienionych w protokole kontroli ( ani w wersji elektronicznej, ani w wersji papierowej, ani maliowo ). Skarżący nie poinformował urzędu, że wystąpiły problemy z wysyłaniem wymaganych informacji. Po rozpoznaniu odwołania strony SKO w K. decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r. Organ uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe. Organ II instancji wezwał stronę o przedłożenie dowodu potwierdzającego fakt zgłoszenia odpowiedniemu organowi informacji o terminie, czasie i miejscu prowadzonych zajęć wraz z listą uczestników kursu. Skarżący załączył kopię strony prowadzonej na własne potrzeby Książki Ewidencji Osób Szkolonych z roku 2017. Organ odwoławczy uznał, że nie wynika z niej, że informacje zawarte w niej były zgłoszone właściwemu organowi. Tym samym uznał, że Skarżący nie wykazał dowodowo, że przesłał wymagane informacje Staroście K. . W skarze do WSA w Poznaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Według skarżącego zgłosił on wszystkie kontrolowane osoby do organu w wymaganym trybie. Załączył on do skargi kopię Książki Ewidencji Osób Szkolonych z roku 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważył, co następuje : Skarga okazała nie niezasadna, albowiem organy obu instancji wydały swoje decyzje zgodnie z prawem, wykonując w ramach art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019.2325, dalej "p.p.s.a.") wytyczne zawarte w wyroku Sądu z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Po [...]. Skarżący podniósł, że zgłosił on wszystkie kontrolowane osoby do organu w wymaganym trybie. Załączył on do skargi kopię Książki Ewidencji Osób Szkolonych z roku 2017. Dokument ten miał potwierdzać fakt wysłania odpowiednich danych do właściwego organu. Tezy te nie wynikają jednak z materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organy obu instancji. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że z wyjaśnień Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. wynika, iż niezgłoszenie do Starosty listy uczestników po rozpoczęciu szkolenia nie uniemożliwia ich późniejszego przystąpienia do egzaminu państwowego. Ponadto organ I instancji otrzymał informację od administratora danych, że ośrodek skarżącego nie złożył w wymaganym terminie informacji o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych wobec dziesięciu osób wymienionych w protokole kontroli ( ani w wersji elektronicznej, ani w wersji papierowej, ani maliowo ). Zasadnie wskazał przy tym organ, że skarżący nie poinformował urzędu, że wystąpiły problemy z wysyłaniem wymaganych informacji. Organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe. Wezwał stronę o przedłożenie dowodu potwierdzającego fakt zgłoszenia odpowiedniemu organowi informacji o terminie, czasie i miejscu prowadzonych zajęć wraz z listą uczestników kursu. Skarżący załączył kopię strony prowadzonej na własne potrzeby Książki Ewidencji Osób Szkolonych z roku 2017, ale nie wynika z niej – jak zasadnie stwierdził organ II instancji, że informacje zawarte w niej były zgłoszone właściwemu organowi. Skarżący nie wykazał więc dowodowo, że przesłał wymagane informacje Staroście K. . W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały zatem wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie, gromadząc w możliwie najszerszy sposób odpowiedni materiał dowodowy. Skarżący nie wykazał natomiast dowodowo w jakikolwiek skuteczny sposób, że dokonał w wymaganym terminie czynności uregulowanych w ustawie. Skoro ustalenia faktyczne dokonane przez organy obydwu instancji w ocenie Sądu są prawidłowe i znajdują oparcie w materiale dowodowym załączonym do akt administracyjnych sprawy , za zgodne z prawem należało uznać nałożenie na stronę przedmiotowego zakazu, który swoją podstawę prawną znajduje w powołanym przez organ art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t.j. dz. U. 2020.poz.1268). Z tego względu skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.