III SA/Po 687/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. K. N. [...] maja 2020 r. zwrócił się do ZUS z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec 2020 r. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm. - dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 266 ze zm. - dalej: usus) odmówił K. N. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec 2020 r. W uzasadnieniu decyzji ZUS powołał przepisy art. 31zo ust. 2, 2a i 4 oraz art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 podkreślając, że warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec - maj 2020r. do [...] czerwca 2020r., chyba, że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Nadto organ przywołał zasady zwolnienia z comiesięcznego obowiązku składania dokumentacji rozliczeniowej dotyczące osób prowadzących pozarolniczą działalność opłacających składki wyłącznie za siebie określone w art. 47 ust. 1-2b usus. Stwierdził, że z danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że wnioskodawca nie złożył deklaracji rozliczeniowych od stycznia 2020 r., w tym za marzec 2020 r., pomimo, iż nie był zwolniony z obowiązku jej składania. W związku z tym nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za marzec 2020 r. K. N. nie skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz pismem z [...] września 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję ZUS. Wyjaśnił, że składki opłaca miesięcznie wyłącznie za siebie w podstawowej najniższej wysokości i w związku z tym zwolniony jest z obowiązku przesyłania do ZUS miesięcznych deklaracji DRA zgodnie z art. 47 ust. 2 usus. Jednocześnie podał, że od ostatniej deklaracji DRA za pełny miesiąc kalendarzowy nie wystąpiły okoliczności powodujące konieczność zmiany podstawowej najniższej podstawy składki (np. chorobowe, zawieszenie działalności itp.). Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Dodano, że K. N. do [...].12.2019 r. zatrudniał osobę na umowę zlecenia i zobowiązany był do comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych za siebie i zatrudnionego pracownika. Od [...].01.2020 r. wyrejestrował pracownika i za [...] zobowiązany był złożyć deklarację rozliczeniową za siebie, która byłaby podstawą klonowania za kolejne miesiące. Deklaracji nie złożył. Za okres [...] dokonano wymiaru składek z urzędu (PS), na podstawie ostatniej niezerowej deklaracji za [...]. Wymiar składek z urzędu (PS) nie utworzył się w prawidłowej dla danego płatnika wysokości, wobec czego organ nie znajduje podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa). Sąd uznał, że skarga K. N. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powodem, dla którego ZUS odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. było niezłożenie w ustawowym terminie do [...] czerwca 2020 r. dokumentacji rozliczeniowej płatnika będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19. W myśl art. 31zo ust. 2 ww. ustawy na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem [...] kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Przy czym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). W myśl zaś z art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przepis art. 31zo ust. 7 ustawy COVID-19 przewiduje, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Z powołanych przepisów wynika, że na wniosek płatnika składek będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za miesiące marzec – maj 2020 r., jeżeli płatnik przed [...] kwietnia 2020 r. prowadził tę działalność i uzyskał za marzec 2020 r. przychód nie wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r., pod warunkiem, że złożył za te miesiące w terminie do [...] czerwca 2020 r. deklaracje rozliczeniowe, jeżeli nie był z tego obowiązku zwolniony na mocy przepisów usus. W przeciwnym razie ZUS wydaje decyzję odmowną. Na uwagę zasługuje, że K. N. w skardze wyraził przekonanie, iż wystarczającym do uzyskania przedmiotowego zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było złożenie wniosku do ZUS, bowiem jako osoba opłacająca składki wyłącznie za siebie w podstawowej najniższej wysokości zwolniony jest z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych (ZUS DRA) zgodnie z art. 47 ust. 2a usus. Zatem wedle jego wiedzy składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. nie miał obowiązku składania żadnych deklaracji rozliczeniowych (ZUS DRA, czy ZUS DRA cz. II z informacją o przychodzie i dochodzie za 2019 r.) z tej racji, że prowadzi działalność gospodarczą i opłaca składki w najniższej wysokości tj. korzysta z ulgi tzw. mały ZUS. Zważyć należy, iż ZUS przed upływem terminu na złożenie wniosku o przedmiotowe zwolnienie (tj. przed [...] czerwca 2020 r.) nie wyjaśnił skarżącemu warunków zwolnienia. W szczególności nie podał przyczyn (z wyjaśnieniem podstawy prawnej w oparciu o przepisy usus), z powodu których K. N. nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych wraz z wnioskiem o zwolnienie o obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Już po upływie tego terminu, w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. organ przywołał zasady zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych osoby prowadzące pozarolniczą działalność opłacające składki wyłącznie za siebie określone w art. 47 ust. 2a i 2b usus. Jednocześnie stwierdził, że w świetle tych przepisów oraz art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 K. N. nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r., ponieważ nie złożył deklaracji rozliczeniowych od stycznia 2020 r., w tym za marzec 2020 r., pomimo, że nie był zwolniony z obowiązku jej składania. W tym miejscu wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 Kpa oraz art. 123 usus, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 Kpa). W myśl zasady informowania wyrażonej w art. 9 Kpa obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa). W niniejszej sprawie skarżący po upływie ustawowego terminu na złożenie wniosku z wypełnionymi dokumentami rozliczeniowymi (tj. po [...] czerwca 2020 r.), w chwili doręczenia mu decyzji z [...] sierpnia 2020 r., otrzymał od organu informację o braku przesłania deklaracji rozliczeniowych w terminie deklaracji od stycznia 2020 r. i przyczynach uznania, dlaczego nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych za marzec – maj 2020 r. Informację w tym zakresie ujawniono stronie po upływie ustawowego terminu na złożenie wniosku wraz wymaganą dokumentacją rozliczeniową. W sytuacji w jakiej znalazł się skarżący, tj. złożenia wniosku o przedmiotowe zwolnienie (wniosek RDZ), braku informacji ze strony ZUS o konieczności złożenia przed [...] czerwca 2020 r. deklaracji od stycznia 2020 r. (ZUS DRA) wraz z deklaracjami ZUS DRA cz. II z dochodem i przychodem za 2019 r., mógł on pozostawać w przekonaniu, że wszystkich formalności dopełnił. Szczególnie w sytuacji, gdy jego wniosek ZUS rozpoznał dopiero [...] sierpnia 2020 r. Sąd podkreśla, że trudności związane z realizacją obowiązków organu wynikające ze specyfiki okresu pandemii (duża ilość spraw, ograniczenie funkcjonowania urzędów, stres związany z sytuacją) nie mogą usprawiedliwiać zaniechań organu, obciążając ich skutkami jedynie skarżącą. W związku z powyższym Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady informowania (art. 9 Kpa). W następstwie złożenia przez skarżącego [...] maja 2020 r. wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się powyższą zasadą organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 Kpa, organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Organ nie wyjaśnił stronie przed [...] czerwca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 Kpa polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Dodać należy, że art. 9 Kpa zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. W ocenie Sądu organ dopuścił się również mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa). Emanację tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przepis art. 79a § 1 Kpa, który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Celem ostatniego z powołanych przepisów jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). W świetle art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (strona internetowa ZUS: https://www.zus.pl), ZUS od [...] maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w swych placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Oznacza to, że od momentu złożenia przez skarżącego wniosku w niniejszej sprawie tj. od [...] maja 2020 r. organ powinien był realizować uregulowaną w przywołanym art. 10 Kpa zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania. Co istotne przepisy ustawy COVID-19 nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów Kpa. Regulacje art. 15zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że kodeksowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów Kpa w zakresie odwołań (art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (n.b. stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 usus), lecz nie wskazuje na wyłączenie stosowania przepisów Kpa do rozpoznawania wniosków o zwolnienie z opłacania składek przez ZUS. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] sierpnia 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sposób umożliwiający spełnienie formalnych wymagań; nie wyjaśnił również stronie przed [...] czerwca 2020r. przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020 r., skarżący miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i przedstawić wymaganą dokumentację, tym bardziej, że pozostawał w przekonaniu, że wszelkich formalności dochował. Organ powinien był więc o to zadbać. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 Kpa (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 Kpa), to zgodnie z art. 10 § 3 Kpa zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej zaś adnotacji w aktach niniejszej sprawy brak. W rezultacie Sąd uznał, że wskazane naruszenie przez organ art. 9, 10 § 1 i art. 79a § 1 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem strona przed [...] czerwca 2020 r. została przez organ stosownie pouczona o obowiązku złożenia do tego dnia wymaganych deklaracji rozliczeniowych miałaby możliwość usunięcia braków i uzyskania przedmiotowego zwolnienia. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę, biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz.U. 2020 r. poz. 2255), zawiadomi K. N. o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia (i po wydaniu zaskarżonej decyzji) to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).