III SA/Po 694/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) As. sąd. Szymon Widłak Protokolant : st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ T. M. Geremek WSA/wyr. 1- sentencja wyroku Rada Gminy w dniu [...]. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, iż taryfa została opracowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r. Nr 123 poz. 858). Zatwierdzona uchwałą taryfa przewiduje na okres od 1 czerwca 2007r. do 31 maja 2008r. ceny za dostawę wody w tej samej wysokości, jaka obowiązywała do 31 maja 2007r., natomiast uległa zmianie opłata za odprowadzanie ścieków ze względu na duże koszty związane z utrzymaniem oczyszczalni ścieków, która stanowi własność gminy. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. (Dz. U. Nr 127 poz. 886) ustalono stawkę opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wojewoda działając na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze na mocy którego orzekł o nieważności § 1 pkt 8, 9, 10 przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przekonuje, iż niezgodny z prawem jest § 1 pkt 8,9,10 uchwały, bowiem w orzecznictwie od dawna ugruntował się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Pogląd ten znajduje również swe umocowanie w art. 84 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia jednorazowej opłaty za podłączenie nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Przyłączeniu nieruchomości do gminnej sieci towarzyszy życiowy przymus i z tego powodu opłat nie można uznać za świadczenie dobrowolne, co czyni je daniną publiczną. Ponadto opłaty abonamentowe miesięczne za wodomierze również zostały w przedmiotowej uchwale zawarte bez podstawy prawnej, gdyż brak jest kompetencji rady gminy do uregulowania przedmiotowego zagadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniesionej w przewidzianym prawem terminie, skarżąca gmina zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków a także § 5 pkt 5 i 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryfy, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przez przyjęcie, iż przedmiotowa część uchwały podjęta została bez podstawy prawnej. Zdaniem gminy uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia oraz przejrzystego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności wyjaśnienia w jaki sposób zostały przez radę gminy naruszone powołane w uchwale przepisy prawa, co uniemożliwia skarżącej bezpośrednie odniesienie się do przesłanek i motywów, które legły u podstaw orzeczenia organu nadzoru. Ponadto skarżący zarzuca, że Wojewoda naruszył przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i dalej art. 9, 10 i 61 § 4 Kpa, gdyż nie zawiadomił Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, przez co pozbawił Gminę możliwości czynnego udziału w sprawie. Rada Gminy wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podzielił swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym akcie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72 poz. 747 ze zm.) taryfę zatwierdza w drodze uchwały rada gminy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o ich zatwierdzenie. Jeżeli natomiast rada gminy nie podejmie uchwały w podanym terminie, przedstawione przez przedsiębiorstwo taryfy – wcześniej sprawdzone pod względem ich legalności i zweryfikowane w zakresie celowości ponoszenia kosztów, przez prezydenta miasta – wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 4, 5 i 8 cyt. ustawy). Uchwała rady gminy została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków a także § 5 pkt 5 i 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryfy, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Sąd podziela stanowisko skarżącej gminy, iż przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały rady gminy. To odpowiednie stosowanie Kpa powinno obejmować m.in. przepis art. 61 § 4 Kpa z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Przepis art. 9 i 10 Kpa stanowią gwarancję dla gminy czynnego udziału w tym postępowaniu. Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. wyrok WSA z 10.06.2005r. sygn. I SA/Wa 1707/04). Z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że Wojewoda nie zawiadomił Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, a bezwątpienia zgodnie z przepisem art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną lecz w takim przypadku organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Innymi słowy, organ nadzoru winien wziąć pod uwagę, iż Gmina posiada prawo do zajęcia stanowiska w sprawie, a co za tym idzie, winna być zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego i pouczona o uprawnieniu do zapoznania się z aktami i prawie do złożenia końcowego oświadczenia. Organ musi się wstrzymać z wydaniem rozstrzygnięcia do czasu – określonego wyznaczonym stronie terminem - złożenia owego oświadczenia. W przedmiotowej sprawie organ nie postąpił zgodnie z omawianym przepisem. Zachowanie niniejszych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek i organ nadzoru nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym nawet w sytuacji gdy w jego ocenie udział strony nie jest konieczny. Z kolei obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody. Ponadto uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego odbiega w sposób rażący od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasady – obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia – co w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonego aktu. Uzasadnienie jest niejasne, nieprzekonywujące i nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone w § 1 pkt 8,9,10 przedmiotowej uchwały, a przecież uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowi jego element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych, a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż rada gminy posiada kompetencje do zatwierdzenia taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków a także do ustalania opłat abonamentowych, opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej co wynika z ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego rozporządzeniu Ministra Budownictwa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 200 i art. 152 ww. ustawy orzeczono o kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/Sz. Widłak /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/T.M. Geremek T.M.d