III SA/Po 694/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska- Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. przy udziale sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia r. nr w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 19 lutego 2010 r., na podstawie art. 7 ust. 1, 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm.), art. 51 ust. 1 i art. 71 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326), odmówił przyznania M. na rok 2009 Jednolitej Płatności Obszarowej, Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (i nałożył sankcję w kwocie 716,50 zł) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż do JPO na 2009 rok strona zadeklarowała 10,00 ha działek rolnych, a w trakcie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu stwierdzono 8,22 ha (różnica wyniosła 1,78 ha, czyli 21,65 %). Jeżeli procentowa różnica wynosi pomiędzy 20 a 50 % to w danym roku nie przyznaje się pomocy w ramach JPO – zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Brak podstaw do przyznania JPO za 2009 rok skutkuje odmową przyznania uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej – zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odnośnie Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni upraw podstawowych organ stwierdził, iż producent zadeklarował 4,80 ha działek rolnych, a w trakcie czynności kontrolnych w gospodarstwie wnioskodawcy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 2,79 ha (różnica 2,01 ha czyli 72,04 %). Ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną przekroczyła 50 % należało odmówić przyznania płatności oraz zastosować odpowiednią sankcję finansową. Kwota nałożonej sankcji podlegać będzie odliczeniu w kolejnych trzech latach kalendarzowych następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. W odwołaniu od tej decyzji M. wskazał, iż uprawiane przez niego grunty są częściowo klasy bonitacyjnej 6Z i na niezaliczonym przez kontrolę gruncie uprawiane jest inne zboże, które wyschło z powodu suszy. Odwołujący podniósł, iż nie poinformowano go o terminie przeprowadzanej kontroli i wobec tego nie miał możliwości wyjaśnienia sprawy na miejscu. Wniósł o dokonanie ponownych oględzin, albowiem jego zdaniem kontrola została przeprowadzona niezgodnie z faktycznym polem zagospodarowania. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 18 sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, podzielając generalnie jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż uzyskanie żądanych płatności jest uzależnione od prawidłowego wskazania we wniosku działek rolnych kwalifikujących się do dopłat określonego typu. W niniejszej sprawie po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w dniu 3 września 2009 r. ujawniono różnicę pomiędzy wielkością działek rolnych zadeklarowanych we wniosku z dnia 30 marca 2009 r. a wielkością powierzchni stwierdzoną, co winno skutkować odmową przyznania środków finansowych, z zastosowaniem sankcji włącznie. Organ II instancji podał, że obszar zatwierdzony wyniósł ostatecznie dla JPO 8,22 ha, dla UPO 2,79 ha, dla PZ 5,43 ha. Producent rolny otrzymał kopię protokołu kontroli na miejscu oraz po dokonanych korektach, jednak w przepisanym terminie 14 dni, pomimo pouczenia, nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do ustaleń pokontrolnych. Organ podkreślił, że kontrola została przeprowadzona w prawidłowy sposób, zgodnie z odpowiednimi przepisami krajowymi i wspólnotowymi i mogła mieć miejsce bez uprzedzenia. Nie ma też podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli, gdyż kontrole winno się przeprowadzać przed lub wkrótce po żniwach. Dalej organ II instancji wskazał, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia jeśli utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Ponadto, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek informowania o wszelkich zmianach wykorzystania gruntów rolnych. W sytuacji wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności rolnik powinien złożyć do biura powiatowego ARiMR pisemne oświadczenie o zaistniałych okolicznościach w terminie 10 dni, od daty ustania tych okoliczności oraz załączyć dowód potwierdzający wystąpienie tych okoliczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora o Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolcnictwa i przyznanie płatności ze względu na naruszenie prawa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Skarżący wskazał, że powierzchnia działek rolnych należących do niego wynosi 10,72 ha, a we wniosku podał 10 ha (bez 0,72 ha nieużytków). Pozostałe grunty są natomiast uprawiane zgodnie z wymogami stawianymi przez przepisy polskie i unijne. M. podniósł, że kontrola w dniu 3 września 2009 r. została przeprowadzona na gruntach po sprzątniętych zbożach i łące. Na bardziej wilgotnej części działki wykonał orkę i posiał tzw. poplon i tylko ta część działki została zaliczona do płatności obszarowej, a pozostała część (ściernisko) została uznana za nieużytek. Skarżący ponownie podkreślił, że zawiadomienie go o terminie kontroli pozwoliłoby uniknąć zaistniałej i krzywdzącej go sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie powyższych przepisów, Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia prawa materialnego, uchybień prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, które winny skutkować uchyleniem skarżonego orzeczenia i decyzji organu I instancji oraz uznał, że podniesione w skardze zarzuty są nieuzasadnione. Rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 4 zd. drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 jeżeli posiada działki rolne o powierzchni minimum 0,1 ha, utrzymuje grunty rolne zgodnie z normami przez cały dany rok kalendarzowy oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm.) warunkiem otrzymania płatności jest utrzymanie gruntów zgodnie z normami, przez co rozumie się w 2009 r. uprawę roślin lub ugorowanie w wypadku gruntów ornych oraz koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku do 31 lipca – w przypadku łąk. W przedmiotowej sprawie M. zadeklarował we wniosku z dnia 30 marca 2009 r. o przyznanie płatności na rok 2009 działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym. Do Jednolitej Płatności Obszarowej za 2009 rok strona zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 10,00 ha, a w trakcie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu stwierdzono 8,22 ha (różnica wyniosła 1,78 ha, czyli 21,65 %). W przypadku działki rolnej B producent zadeklarował 1,40 ha powierzchni, z czego na podstawie dokonanych pomiarów wykluczono 0,79 ha, odnośnie działki rolnej E zadeklarowano 2,40 ha, a wykluczono 1,22 ha. Z kolei w przypadku działki rolnej C powierzchnia zgłoszona wynosiła 3,00 ha, a zmierzona 3,23 ha. W wyniku kompensacji pomiarów łączna powierzchnia wykluczona z JPO wyniosła wobec tego 1,78 ha. Organy obu instancji zasadnie uznały przy tym, iż jeżeli procentowa różnica wynosi pomiędzy 20 a 50 % to w danym roku nie przyznaje się pomocy w ramach JPO – zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.). Do Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni upraw podstawowych strona zadeklarowała 4,80 ha działek rolnych a w trakcie kontroli stwierdzono 2,79 ha (różnica 2,01 ha stanowi 72,04 %). Odnośnie działki rolnej B1 zadeklarowano 1,40 ha powierzchni, z czego na podstawie dokonanych w trakcie kontroli pomiarów wykluczono 0,79 ha, natomiast w przypadku działki rolnej E1 skarżący zadeklarował 2,40 ha, a wykluczono 1,22 ha. Wobec powyższego łączna powierzchnia wykluczona z UPO wyniosła 2,01 ha. Ponieważ różnica przekroczyła 50 % organy zasadnie odmówiły przyznania tej płatności oraz nałożyły sankcję finansową w wysokości 716,50 zł. W ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej – do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce – PZ) M. zadeklarował natomiast 5,20 ha a organ w wyniku pomiaru powierzchni działek rolnych wnioskodawcy uznał do PZ 5,43 ha. Słusznie odmówiono jednak skarżącemu tej płatności, gdyż płatności uzupełniające przysługują rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do JPO (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Główne zarzuty skargi dotyczą nieprawidłowości związanych z przeprowadzeniem kontroli gospodarstwa skarżącego w dniu 3 września 2009 r. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał jednak, iż kontrola ta została przeprowadzona w prawidłowy sposób, z uwzględnieniem wszystkich niezbędnych regulacji wynikających z przepisów krajowych i wspólnotowych. W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 3 września 2009 r., pomiar pola powierzchni działek rolnych metodą GPS inspektorzy terenowi wykonawcy zewnętrznego stwierdzili nieprawidłowości, które przy zastosowaniu właściwych kodów, w szczególności kodu DR 13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej) znalazły odzwierciedlenie w protokole kontroli. Wszystkie działki rolne zostały zidentyfikowane w sposób pozwalający na dokonanie ich prawidłowego pomiaru. Podczas wywiadu terenowego inspektorzy wykonali fotografie (działka rolna B/B1 – nr zdjęcia 195, 196, 197, działka rolna C – nr 183, 190, 191, 192, działka rolna E/E1 – nr 184, 185, 186, 187, 188, 189). Wykonano też szkic kontrolowanych działek, na którym zaznaczono miejsca dokonywania ich zdjęć. Na ortofotomapie w systemie komputerowym Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli naniesiono natomiast granice pomiaru za pomocą urządzenia GPS. Szkic kontrolowanych działek rolnych sporządzony na wydrukach graficznych obrazujących lokalizację tych działek pokrywa się ze szkicem naniesionym przez producenta rolnego na załączniku graficznym. Wskazać należy przy tym, iż kontrole działek rolnych mogą odbywać się bez uprzedzenia i podczas nieobecności rolnika, co wynika wprost z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Kontrola przeprowadzona u skarżącego odbyła się na podstawie indywidualnych upoważnień wystawionych dla kontrolerów oraz na podstawie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 31 ust. 6 i 7 cytowanej już wcześniej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z czynności kontrolnych sporządza się specjalny protokół pokontrolny, a wnioskodawca może w terminie 14 dni od daty doręczenia tego dokumentu wnieść umotywowane zastrzeżenia. M. – po doręczeniu mu kopii protokołu kontroli z 3 września 2009 r. i kopii protokołu po korektach tego jednak nie uczynił. Dopiero w odwołaniu kwestionował prawidłowość kontroli. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły wyniki kontroli jako miarodajne do dokonania ustaleń i brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania ich jako uzyskanych z pominięciem innych dowodów. Organ II instancji słusznie uznał żądanie dokonania ponownych oględzin spornych działek za bezzasadne. Kontrole winny być bowiem przeprowadzane przed żniwami lub wkrótce po nich w celu wiarygodnego sprawdzenia uprawy lub wypełnienia wymogów odłogowania. Całkowicie nieskuteczne są kontrole po rozpoczęciu przez rolnika uprawy ziemi na następny sezon. Skarżący powołał się na suszę, jednakże nie spełnił on warunku wskazanego w art. 72 rozporządzenia nr 796/2004 zobowiązującego producenta rolnego w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności do złożenia do organu pisemnego oświadczenia o tych okolicznościach wraz z dowodem je potwierdzającym (np. protokołem oszacowania szkód) – w terminie do 10 dni od ich wystąpienia. W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, iż producent rolny nie udowodnił swoich zarzutów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, pomimo tego, iż był do tego zobligowany na mocy art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa generalnie na osobie, która z tego faktu wywodzi określone skutki prawne. Decydujący na gruncie postępowania w przedmiocie płatności jest rzeczywisty obszar gruntu, na którym jest prowadzona określona uprawa, ustalony zgodnie z wynikami kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (zobacz m. in. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07). Na marginesie zaznaczyć należy, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji (str. 2) odnośnie działki rolnej B/B1 błędnie podał, że wielkość tej działki po kontroli wynosiła 1,25 ha, skoro deklarowano 1,40 ha, a w wyniku czynności kontrolnych wykluczono 0,79 ha to powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,61 ha. Uchybienie to, w świetle prawidłowych ustaleń obu organów co do ogólnej powierzchni działek rolnych stwierdzonej w oparciu o kontrolę z dnia 3 września 2009 r. do poszczególnych rodzajów płatności, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie naruszają prawa. W tym stanie rzeczy skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).