III SA/Po 697/17

Dnia 17 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie Uzasadnienie. Dyrektor ZUS postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 35 § 1 w zw. z art. 33 i art. 34 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdził zawieszenie z mocy prawa postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. wobec X do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych w dniu [...] r. zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w związku z wniesieniem przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ wskazał, że w myśl art. 35 § 1 powołanej ustawy zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. art. 33 § pkt 1-7, pkt 9 i pkt 10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. W postanowieniu tym zawarte zostało pouczenie, o możliwości jego zaskarżenia w drodze postanowienia do organu wyższego stopnia, podające jednocześnie termin i sposób jego wniesienia. Zobowiązany, zgodnie z pouczeniem, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z zachowaniem podanego terminu. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 35 § 1 u.p.e.a. Aktualnie prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Stosownie do art. 35 § 1 u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji wniesienia zarzutów stanowi tylko potwierdzenie stanu zawieszenia z mocy prawa postępowania egzekucyjnego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł zobowiązany, przywołując argumentację podobną jak w zażaleniu. Wniósł o uchylenie postanowień obu instancji oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w skarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna lecz nie z przyczyn w niej zawartych. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność, z zastrzeżeniem art. 145 a tej ustawy. Nadto wskazania wymaga, iż sąd przy orzekaniu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego z powodu wniesienia zarzutów przez skarżącego. Oznacza to, że Sąd objął kontrolą tylko to postanowienie. Zadaniem Sądu było zatem sprawdzenie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych badanej sprawy administracyjnej istniały podstawy do ponownego analizowania i rozpatrzenia przez organ II instancji przesłanki stanowiącej podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z przepisem art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t.Dz.U.2016.599), na który przy orzekaniu powołał się organ, zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wyżej wskazanego przepisu następuje z mocy prawa z chwilą wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w składzie osobowym w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny nie ma zatem obowiązku wydawać postanowienia o zawieszeniu postępowania, ale skoro już wydał takie postanowienie, to oznacza że przypisać mu można tylko i wyłącznie charakter deklaratoryjny (deklaratoryjny charakter oznacza, że orzeczenie organu potwierdza jedynie istniejący z mocy ustawy stan prawny). Dodać także należy, że analiza przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, jak też ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie wskazuje, że żaden z tych aktów nie przewiduje możliwości orzekania o zawieszeniu postępowania w związku z wniesionymi zarzutami, skoro zawieszenie postępowania następuje z mocy prawa i stan taki powstaje niezależnie od tego, czy organ wydał, czy nie wydał postanowienia w tym przedmiocie – zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27.04.2016 r. sygn.. III SA/Wr 1309/15, lex 2096398. Wydane zatem postanowienie nie ma żadnego wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Ustawodawca bowiem wyraźnie przesądził, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu ( przepis art. 35 § 1 zamieszczony został w Rozdziale 3 Zasady prowadzenia egzekucji) i jest to zupełnie odmienna sytuacja od tej, gdy zawieszenie postępowania egzekucyjnego ma miejsce na skutek wydania przez organ postanowienia kreującego stan zawieszenia tego postępowania w trybie art. 56 u.p.e.a. (przepis ten zamieszczony jest innym Rozdziale 4 Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego). Dodać tylko wypada, że zgodnie z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. postępowanie ulega zawieszeniu tylko wtedy, gdy istnieje szczegółowy przepis zamieszczony w innych ustawach ( jak np. w art. 115 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, czy też w art. 159 ust. 2 ustawy Prawo bankowe) , który przewiduje możliwość "wstrzymania" czynności egzekucyjnych. Tak więc skoro ani Kodeks postępowania administracyjnego ani ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują orzekania o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na skutek wniesienia zarzutów przez zobowiązanego, bowiem z mocy art. 35 § 1 u.p.e.a. następuje ono z mocy prawa, to także nie można przyznać prawa do złożenia zażalenia na postanowienie, które jest wyłącznie powieleniem zaistniałego z mocy prawa stanu prawnego – zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27.04.2016 r. sygn.. III SA/Wr 1309/15, lex 2096398. Dlatego też błędne pouczenie przez organ egzekucyjny o przysługującym środku zaskarżenia (zażaleniu) nie może tworzyć takiego uprawnienia dla zobowiązanego podmiotu, bowiem rażąco naruszałoby ogólną zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. i zasadę naczelną zawartą w art. 7 Konstytucji RP. Prawo do środków odwoławczych przysługuje wyłącznie wtedy, gdy ustawa tak stanowi, w przeciwnym razie na skutek wadliwego pouczenia o środku zaskarżenia to organ (władza wykonawcza) a nie normodawca (władza ustawodawcza) kreowałby pozaustawowe instytucje prawne. W tych okolicznościach na skutek przysługującej Sądowi (władza sądownicza) kompetencji do kontroli działań administracji publicznej pod względem legalności, zaskarżone postanowienie należało uchylić jako naruszające przepis art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a.