III SA/Po 70/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2025 r. nr [...] Wydaną z upoważnienia Starosty [...] decyzją z dnia 25 sierpnia 2025 r., Nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]: 1. stwierdził wygaśnięcie z dniem 5 sierpnia 2025 r. decyzji Starosty [...] Nr [...] wraz z decyzją zmieniającą dot. przyznania H. R. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka małoletniego Z. D., ur. [...], w spokrewnionej rodzinie zastępczej oraz 2. zobowiązał H. R. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka małoletniego Z. D., ur. [...], w spokrewnionej rodzinie zastępczej w kwocie [...]złotych za okres od 5 sierpnia 2025 r. do dnia 31 sierpnia 2025 r. w terminie do dnia 31 sierpnia 2025 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. R.. Decyzją z 12 września 2025 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia 22 listopada 2023 roku, sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] udzielił z urzędu zabezpieczenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania poprzez umieszczenie m.in. małoletniej Z. D. w pieczy zastępczej u H. R.. Orzeczenie to zostało następnie podtrzymane w postanowieniu tego Sądu z dnia 8 lipca 2024 roku, sygn. akt [...], rozstrzygającym sprawę co do istoty (postanowienia - k. 1-2 akt Organu I instancji). Decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r., Nr [...], Starosta [...] przyznał H. R. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania Z. D. w spokrewnionej rodzinie zastępczej od dnia 22 listopada 2023 roku w wysokości [...] złotych miesięcznie. Wysokość tego świadczenia została zmieniona od dnia 1 czerwca 2024 roku na kwotę [...]złotych na podstawie decyzji z dnia 29 maja 2024 roku, [...] Następnie SKO wskazało, że prawomocnym z dniem 5 sierpnia 2025 roku postanowieniem z dnia 28 lipca 2025 roku, sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] zmienił zarządzenia dotyczące wykonywania przez A. R. (matkę) władzy rodzicielskiej m.in. nad Z. D. orzeczone postanowieniem tego Sądu z dnia 8 lipca 2024 roku, sygn. akt [...], w ten sposób, że wykonywanie tej władzy ograniczył poprzez ustanowienie nadzoru kuratora sądowego. Uprawomocnienie się tego postanowienia oznaczało utratę przez H. R. funkcji rodziny zastępczej spokrewnionej względem Z. D. (postanowienie - k. 12). Kolegium podniosło, że zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej określone zostały przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 49, dalej: u.w.r.s.p.z.). Jak stanowi art. 80 ust. 1 u.w.r.s.p.z., rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania. Takie też świadczenie zostało Odwołującej się przyznane w związku z umieszczeniem u niej jako w spokrewnionej rodzinie zastępczej Z. D. - od dnia 22 listopada 2023 roku w kwocie [...]złotych, a od dnia 1 czerwca 2024 roku - w kwocie [...]złotych miesięcznie. SKO wskazało, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na fakt, że na podstawie postanowienia właściwego sądu opiekuńczego Z. D. wróciła do matki - A. R., to Odwołująca przestała od dnia 5 sierpnia 2025 roku pełnić dla niej funkcję spokrewnionej rodziny zastępczej, zatem utraciła prawo do świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1 u.w.r.s.p.z. Stosownie do dyspozycji art. 92 ust. 1 u.w.r.s.p.z. nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi przez osobę, która je pobrała. Za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się przy tym m.in. świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części (art. 92 ust. 2 pkt 1 u.w.r.s.p.z.). W ocenie Kolegium w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pozwalające na zastosowanie 92 ust. 1 i 3 tej ustawy. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy stwierdzono, że organ I instancji wywiązał się ze swoich obowiązków wynikających z treści przepisów postępowania, poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, przeprowadził trafną wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów oraz dokonał właściwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod treść norm prawnych. Jako że z uwagi na treść art. 87 ust. 4 u.w.r.s.p.z. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej ma charakter podzielny, prawidłowo Organ I instancji określił podlegającą zwrotowi kwotę na [...] złotych, dzieląc kwotę miesięcznego świadczenia w wysokości [...] złotych przez 31 (liczba dni miesiąca sierpnia), a następnie mnożąc uzyskaną wartość przez 27 (ilość dni w okresie 5-31 sierpnia). SKO zauważyło, że w świetle art. 92 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli organu administracji. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu H. R.. Skarżąca wskazała, że w dniu 29.07.2025 r., był u niej z wizytą koordynator Pieczy Zastępczej i został poinformowany o wszelkich zarządzeniach, które zostały wydane w dniu 28.07.2025 r. względem małoletnich. W ocenie skarżącej pracownik miał 3 dni na poinformowanie organu o zmianach wydanych przez Sąd w [...] ale tego nie zrobił. Skarżąca podkreśliła, że prawomocny wyrok Sądu otrzymała dopiero w dniu 3.09.2025, po osobistym wystąpieniu po niego i do tego też dnia dzieci przebywały pod Jej opieką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sądowej kontroli w sprawie stanowi decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, na mocy której orzeczono wygaśnięcie z dniem 5 sierpnia 2025 r. decyzji Starosty [...] Nr [...] dot. przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka małoletniego Z. D., w spokrewnionej rodzinie zastępczej oraz zobowiązano H. R. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania tego dziecka, w kwocie [...]złotych w terminie do dnia 31 sierpnia 2025 r. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r., Nr [...], Starosta [...] przyznał H. R. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania Z. D. w spokrewnionej rodzinie zastępczej od dnia 22 listopada 2023 r. w wysokości [...] złotych miesięcznie. W. tego świadczenia została zmieniona od dnia 1 czerwca 2024 roku na kwotę [...]złotych na podstawie decyzji z dnia 29 maja 2024 roku. W sprawie nie budzi wątpliwości, że postanowieniem z dnia 28 lipca 2025 r., sygn. akt III Nsm [...], (prawomocnym z dniem 5 sierpnia 2025 r.) Sąd Rejonowy w [...] zmienił zarządzenia dotyczące wykonywania przez A. R. (matkę) władzy rodzicielskiej m.in. nad Z. D. orzeczone postanowieniem tego Sądu z dnia 8 lipca 2024 roku, sygn. akt [...], w ten sposób, że wykonywanie tej władzy ograniczył poprzez ustanowienie nadzoru kuratora sądowego. Kwestią sporną natomiast jest od jakiego momentu H. R. przestała spełniać przesłanki do otrzymywania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania Z. D., oraz czy pobrane przez Nią świadczenie, było świadczeniem nienależnie pobranym. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia: 1) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części; 2) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie pieniężne albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą to świadczenie i odmówiono prawa do tego świadczenia. Organy administracji w niniejszej sprawie uznały, że doszło do wypłaty nienależnych świadczeń pieniężnych, które zostały pobrane pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie ich wypłaty (por. art. 92 ust. 2 pkt 1 u.w.r.s.p.z.). Z treści przywołanego przepisu wynika, że przez "ustanie wypłaty" przyznanego świadczenia należy rozumieć sytuację, w której osoba pobierająca je przestała spełniać wymogi formalne do jego otrzymywania. Zatem taka osoba w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie pieniężne spełniała wszystkie prawem przewidziane wymogi do jego otrzymania, a w trakcie realizacji decyzji nastąpiła taka zmiana sytuacji, że przestała spełniać te wymogi (por. S. Nitecki, A. Wilk. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz do art. 92, LEX/el). Sama okoliczność powodująca, że dana osoba przestała spełniać wymogi do otrzymania świadczenia, ma nastąpić przed wypłatą świadczenia lub w trakcie jego wypłacania. Organy, za przesłankę z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy przyjęły fakt, że na podstawie postanowienia właściwego sądu opiekuńczego Z. D. wróciła do matki - A. R., a tym samym skarżąca przestała od dnia 5 sierpnia 2025 roku pełnić dla niej funkcję spokrewnionej rodziny zastępczej, więc z tym też dniem utraciła prawo do świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1 u.w.r.s.p.z. Oznacza to, że stosując art. 92 ust. 2 pkt 1 u.w.r.s.p.z. organ zarówno I, jak również II instancji powiązał zaistnienie przesłanki nienależnie pobranego świadczenia z okolicznościami, które powstały już po jego wypłacie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wobec szczególnej sytuacji skarżącej, wydanie decyzji merytorycznej jako zdarzenie następujące po wypłacie świadczenia, nie może być skutecznie przywoływane jako uzasadnienie dla traktowania wypłaconego świadczenia jako nienależnie pobranego. Ponadto, w przeciwieństwie do decyzji wydanej w trybie wznowienia lub stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 92 ust. 2 pkt 3 u.w.r.s.p.z. sam fakt wstrzymania wypłaty świadczenia pieniężnego również nie miał miejsca. W kontekście art. 92 u.w.r.s.p.z. zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nienależnego świadczenia" oraz "świadczenia nienależnie pobranego". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występuje między innymi wówczas gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy, co do stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 981/10). Potrzeba rozróżnienia wskazanych powyżej dwóch pojęć podnoszona była pierwotnie w kontekście problematyki zwrotu świadczeń rodzinnych. Jednak dążąc do tego, aby pojęcie nienależnie pobranego świadczenia było jednolicie rozumiane w całym systemie pomocowym, w ocenie Sądu, zasadnym jest pojęcia te rozumieć we wskazany powyżej sposób także na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 360/17). Pomimo zachowania przez ustawodawcę zakorzenionej w systemie świadczeń ze środków publicznych instytucji świadczenia nienależnie pobranego (w tym szczególności jej nazwy), nie sposób nie zauważyć, że pojęciem świadczeń nienależnie pobranych obejmuje się nie tylko sytuację, w której dochodzi do nienależnego "pobrania" świadczenia, lecz także te, w których dochodzi do nienależnego wypłacenia świadczenia (a tym samym nienależność jego pobrania ma charakter wtórny). Podkreślenia wymaga przy tym, że z konstrukcji wskazanych wyżej unormowań wynika, iż decyzja orzekająca o nienależnie pobranym świadczeniu i obowiązku jego zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym z konkretnym stanem faktycznym i prawnym. Składają się na niego, fakt przyznania stronie na dany okres przez właściwy organ świadczenia oraz zaistnienie następnie sytuacji, która spowodowała, że pobieranie pierwotnie przyznanego świadczenia nie jest dozwolone. W realiach kontrolowanej sprawy nie można nie dostrzec, że przyznane na mocy decyzji z dnia 21 grudnia 2023 r. świadczenie pieniężne miało z założenia pokryć koszty utrzymania małoletniej Z. w rodzinie zastępczej (to podopieczna skarżącej jest beneficjentem tego świadczenia). Z argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą wynika, że dzieci były pod Jej opieką do dnia 3 września 2025 r., kiedy to skarżąca otrzymała prawomocny wyrok Sądu 3.09.2025 r. Natomiast otrzymane świadczenie zostało przeznaczone na wyprawkę szkolną i ubrania dla dzieci. Tego faktu organy nie zweryfikowały, pomimo powoływania się na niego przez skarżącą. Ponadto w przedmiotowej sprawie skarżąca już w odwołaniu wskazała na okoliczność, że w dniu 29.07.2025 r. był u Niej koordynator Pieczy zastępczej, który został poinformowany o wszelkich zmianach jakie zaszły w związku z wyrokiem z 28.07.2025 r. (wówczas nieprawomocnym). W aktach brak jakiejkolwiek informacji na ten temat. SKO w ogóle się do tej okoliczności nie odniosło w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca mogła zakładać, że skoro poinformowała o wyroku z 28 lipca 2025 r. koordynatora to organ posiada na ten temat wiedzę. Brak w tym jakiejkolwiek Jej złej woli. Skarżąca wskazała, że nie posiadała wyroku, wiec po pierwsze nie wiedziała też kiedy wyrok się uprawomocnił, a skoro nie była w jego posiadaniu to nie mogła go przekazać organom. Skarżąca otrzymała go dopiero 3.09.2025 r. Z akt sprawy ani z uzasadnienia decyzji nie wynika też, kiedy po raz ostatni świadczenie zostało wypłacone skarżącej. Decyzja I instancji zawiera lapidarne uzasadnienie. Brak też sposobu wyliczenia kwoty uznanej za świadczenie nienależnie pobrane. Podkreślić również należy, że SKO utrzymało w mocy decyzję która w dniu orzekania tj. 12 września 2025 r. była niewykonalna, albowiem nakazywała skarżącej zwrócić nienależnie pobrane świadczenie do dnia 31 sierpnia 2025 r. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji należało uznać, że organy nie zbadały właściwie, czy zachodzi sytuacja, w której doszło do nienależytego pobrania świadczenia pieniężnego w rozumieniu art. 92 ust. 2 pkt 1 u.w.r.s.p.z. Uchybienie to jest związane z błędną wykładnią pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", a także z błędną oceną jego skutków, czym naruszono art. 92 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 u.w.r.s.p.z., w sposób który miał wpływ na wynik sprawy. Wskazania co dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, przy czym rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji ustali kiedy skarżąca dowiedziała się o uprawomocnieniu wyroku Sądu i do kiedy faktycznie dzieci pozostawały pod jej pieczą. W przypadku ustalenia, że nastąpiło to po zakończeniu okresu, na które przyznane było sporne świadczenie, organ umorzy postępowanie administracyjne. Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.