III SA/Po 719/20

Dnia 13 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 roku sprawy ze skargi J. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 rok uchyla zaskarżoną decyzję Dnia [...] maja 2020r. J. T. (dalej: skarżąca) wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. (dalej: organ) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień – maj 2020r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.) odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2020r. W uzasadnieniu organ powołując treść art. 31zo ust. 2 i ust. 2a oraz 4, art. 31 zq ust.1, ust.2, ust.3 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) oraz treść art. 47 ust. 1 pkt 1, ust.2, ust.2a i 2 b ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.) podał, że warunkiem koniecznym do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowej, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba, że płatnik składek był zwolniony z obowiązku jej składania. Organ wyjaśnił, że nie występuje obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowane są składki na ubezpieczenia od najniższej obowiązującej podstawy wymiaru składek i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego. Z analizy dokumentacji ubezpieczeniowej zgromadzonej na koncie płatnika składek wynika, że skarżąca dokonała zgłoszenia prowadzenia pozarolniczej działalności od [...] marca 2020r. (ZUS ZFA), zgłosiła się z tego tytułu do ubezpieczenia zdrowotnego od [...] marca 2020r. (ZUS ZZA), nie złożyła w terminie deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020r., jak również nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za 04-05/2020, pomimo, iż nie była zwolniona z obowiązku ich złożenia. W związku z powyższym organ odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne za miesiąc kwiecień 2020r. W terminowo wniesionej skardze skarżąca wniosła o zmianę decyzji. Podała, że nie była świadoma obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych. Działalność gospodarczą rozpoczęła [...] marca 2020r. i opiekę nad księgowością oraz zobowiązaniami wobec ZUS powierzyła pracownikom biura rachunkowego Spółce A., które nie wywiązało się z obowiązków. Gdy na początku lipca 2020r. otrzymała z ZUS informację o niezłożeniu dokumentów rozliczeniowych w marcu 2020r. niezwłocznie przesłała zaległą deklarację DRA za pomocą ZUS PUE oraz znalazła inne, kompetentne biuro rachunkowe. Podała, że kwota, której dotyczy decyzja jest dla niej w bieżącej sytuacji bardzo wysoka. Obecnie wraz z nowym biurem rachunkowym wywiązuje się szczegółowo ze wszystkich zobowiązań tak, aby zaistniałe niedopełnienia nie pojawiły się w przyszłości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podał, że skarżąca dokonała zgłoszenia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od [...].03.2020r., dokonała zgłoszenia tylko do ubezpieczenia zdrowotnego, nie złożyła w terminie deklaracji za marzec 2020r. oraz nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020r., pomimo, że nie była z nich zwolniona. Z tych względów, zdaniem organu, decyzja jest prawidłowa. Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 P.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (wniosek skarżącej k. 20, brak wniosku organu o przeprowadzenie rozprawy k. 24 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, który mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020.1842 – dalej ustawa z 2 marca 2020r.). W przepisach art. 31 zo i n. ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 osób. Zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. ( w brzmieniu na dzień wydania decyzji) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3); Zgodnie z art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W niniejszej sprawie skarżąca nie skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ rozpoznał wniosek skarżącej z [...] maja 2020r. za każdy miesiąc osobno. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020r. odmówił zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2020r. Bezsporne było, że deklaracji rozliczeniowej za ten miesiąc, a i za marzec 2020r. skarżąca nie złożyła do 30 czerwca 2020r. Bezsporne było również i to, że nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji. W wyjaśnieniach dotyczących uchybienia terminu skarżąca wskazywała na brak wiedzy o obowiązku złożenia dokumentów. Podała, że dopiero w lipcu 2020r. otrzymała od organu informację o braku dokumentów rozliczeniowych. Wskazała, że biuro rachunkowe, któremu powierzyła prowadzenie sprawy nie dopełniło formalności a ona po otrzymaniu informacji o brakach w dokumentacji natychmiast jej uzupełniła. W tym miejscu wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie prowadzonej z wniosku z [...] maja 2020r. skarżąca na żadnym jej etapie nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów za kwiecień 2020r., czy o obowiązku złożenia dokumentów za marzec 2020r. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020r. a jak wynika z wyjaśnień zawartych w skardze dopiero w lipcu 2020r., kiedy upłynął już wyżej wskazany termin skarżąca uzyskała informację o brakach w dokumentacji. W ocenie Sądu trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od dnia złożenia wniosku, tj. [...] maja 2020 r., uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie, zrobił to dopiero w lipcu 2020r., kiedy już termin do złożenia dokumentów minął. W ocenie Sądu, w sprawie doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z dnia [...].08. 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić wymaganą dokumentację, tym bardziej, że rozpoczynając dopiero prowadzenie działalności gospodarczej, składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, pozostawała w przekonaniu, że wypełniła wszystkie formalności. Organ powinien był o to zadbać. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Od złożenia wniosku do wydania decyzji odmownej minęły ponad trzy miesiące, w trakcie których skarżąca nie otrzymała od organu żadnej informacji dotyczącej brakujących dokumentów Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, stwierdzając, że naruszenia wskazanych powyższej przepisów k.p.a. miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 i 79 a k.p.a. organ mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, pominie brak wpływu dokumentów do ZUS za kwiecień 2020r. do 30.06.2020r. jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust., 2 ustawy z 2 marca 2020r. ( zmiana: Dz.U. 2020.2255) organ zawiadomi skarżącą o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo ( złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia ( i po wydaniu zaskarżonej decyzji) to obejmuje zdarzenia, które miały "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020.491).