III SA/Po 727/07

Dnia 15 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 czerwca 2007 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. oddala skargę /-/M. Ławniczak /-/M. Kwiecińska /-/B. Koś W dniu 08.06.2007 Wójt Gminy [...] decyzją o sygn. [...] wymierzył W. T. administracyjną karę pieniężną w kwocie 9 818,74 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 4 drzew tj .dwóch sztuk drzew olchy oraz 2 sztuk drzew z gatunku grochodrzew z działki stanowiącej jego własność. W uzasadnieniu decyzji wskazano , iż w dniu 22 marca 2007 roku na działce nr 62 w miejscowości [...] stanowiącej własność W. T. pracownicy Urzędu Gminy [...] stwierdzili nielegalną wycinkę 4 drzew-2 sztuk olchy i 2 sztuk drzew z gatunku grochodrzew. Następnie w dniu 26 marca 2007 roku w trakcie czynności oględzin drzew potwierdzono wycinkę , a dodatkowo usunięcie 2 sztuk akacji .Po raz kolejny oględzin dokonano w dniu 30 marca 2007 roku i wówczas pracownik Urzędu Gminy stwierdził, iż pnie drzew z gatunku grochodrzew zostały okryte runem leśnym W toku postępowania ustalono , iż właściciel nieruchomości wycinki drzew dokonał bez zezwolenia , bowiem nie zwrócił się z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o wydanie zezwolenia na ich wycięcie. W dniu 19 czerwca 2007 roku W. T. złożył odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...].W swoim środku zaskarżenia podniósł , iż po nabyciu działki , w lutym 2007 roku złożył w Urzędzie Gminy [...] wniosek o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego działki nr 62 obręb [...], nr księgi wieczystej Kw [...]. W dniu 17 kwietnia 2007 roku , a więc w trakcie trwania postępowania w sprawie wycinki drzew wydana została decyzja Wójta Gminy [...] o rozgraniczeniu działki nr 62 z sąsiednimi działkami tj. 137,59,132 i 64 stanowiących własność innych osób fizycznych oraz Gminy [...]. Tym samym zdaniem odwołującego się - Wójt Gminy [...] nie miał jednoznacznych dowodów dla przyjęcia, iż wycięte drzewa znajdują się właśnie na jego nieruchomości, a nie na nieruchomości sąsiedniej, ponieważ w momencie stwierdzenia wycinki drzew nie były określone jednoznacznie granice gruntów. W. T. podniósł również , iż nigdy nie wycinał drzew na swojej nieruchomości ,w ogóle nie miał takiego zamiaru, a dokonała tego inna nieznana mu osoba , bez jego wiedzy i woli. Zakwestionował sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego , formę i prawidłowość dokonanych czynności oraz uzasadnienie decyzji organu I instancji zarówno w części rozważań prawnych , jak i ustaleń faktycznych. W ostateczności wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W toku postępowania odwoławczego uzupełnił odwołanie oświadczeniem , w którym podtrzymał stanowisko odnośnie okoliczności , iż nie był sprawcą wycinki drzew oraz podtrzymał złożone uprzednio odwołanie w całości. Do pisma dołączył wypis i wyrys z rejestru gruntów ,mapę poglądową z naniesionymi odręcznymi zapiskami dot. granic nieruchomości oraz zdjęcia działek nr 62 ,59, 64 i 63/25. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 czerwca 2007 roku, sygn. [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ Odwoławczy w uzasadnieniu wskazał naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ I instancji, a które spowodowały niewyjaśnienie fundamentalnych, zasadniczych kwestii dla prowadzonego postępowania, podkreślił konieczność przeprowadzenia dowodów także z urzędu, a nie tylko na wniosek strony. Zwrócono też uwagę na konieczność rozważenia kwestii podmiotu, któremu może być wymierzona kara administracyjna w aspekcie zobiektywizowanej odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia. Organ odwoławczy jednoznacznie ocenił postępowanie pierwszoinstancyjne jako naruszające obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W. T. zaskarżył decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniósł, iż organ II instancji winien stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy [...], bądź ja uchylić , a ostatecznie w obu wypadkach postępowanie umorzyć. Z tych powodów , zdaniem skarżącego w obrocie nie powinna ostać się także decyzja drugoinstancyjna. W uzasadnieniu uzupełnił wnioski skargi podkreślając, iż organ I instancji dopuścił się uchybień procesowych o takim ciężarze gatunkowym ,że winny one skutkować wyłącznie stwierdzeniem nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji z dnia 24 czerwca 2007 roku , jednocześnie ustosunkowało się do wskazanego w skardze żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Materialnoprawną przesłanką orzekania w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku-o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zmianami). Artykuł 88 ust.1 pkt 2 cytowanej ustawy stanowi, iż w przypadku kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów odpowiedzialność została ograniczona do usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w takiej sprawie winien w pierwszej kolejności dokonać ustaleń czy podmiot , który usunął drzewa lub krzewy , mógłby uzyskać zezwolenie na ich usuniecie , a zatem czy jest posiadaczem nieruchomości , na której one rosły. Obowiązkiem uzyskania zezwolenia , o którym mowa a art. 83 ustawy o ochronie przyrody objęty jest nie tylko właściciel nieruchomości , jej zarządca , użytkownik wieczysty , posiadacz samoistny , ale także posiadacz zależny. Do tej ostatniej kategorii zaliczyć trzeba także dzierżawców nieruchomości. Dalej prawidłowo prowadzone postępowanie winno doprowadzić do wykazania związku przyczynowego miedzy działaniem określonego podmiotu , a zniszczeniem drzew lub krzewów. Podzielić w tym zakresie należy pogląd wyrażany w orzecznictwie, iż odpowiedzialność w tym zakresie jest zobiektywizowana , co oznacza, iż karę pieniężną wymierza się za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia wyłącznie osobie mogącej ubiegać się o zezwolenie i nie ma podstaw do wymierzenia takiej kary osobie trzeciej , gdyż nie jest ona zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości. Natomiast osoba trzecia , która dokonała wycięcia drzew i krzewów z cudzej nieruchomości bez zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza ponosi odpowiedzialność karną za występek lub wykroczenie i odpowiedzialność cywilną z tytułu czynu niedozwolonego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006r, sygn. akt II OSK 1332/05,wyrok WSA w Gorzowie Wkp z dnia 30 maja 2007r, sygn. II SA/Go 22/07). Takie stanowisko doktryny i orzecznictwa jest o tyle istotne, że bez niego posiadacz nieruchomości ponosiłby odpowiedzialność nawet w sytuacji , gdy usunięcie drzew lub krzewów było dokonane na skutek wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią , o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności. Ponieważ postępowanie prowadzone przed organem I instancji nie opierało się realizacji założeń wynikających z analizy przepisu art. 88 ust.1 pkt Ustawy - o ochronie przyrody i nie doprowadziło do wykazania związku przyczynowego pomiędzy działaniem W. T., a zniszczeniem drzew , a nadto organ ten nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego uprawnionym było uchylenie tejże decyzji przez organ odwoławczy. Sąd nie podzielił zarzutu skargi pod adresem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a polegającym zdaniem skarżącego na niestwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji. Podkreślić należy , iż zgodnie z treścią art. 127 §1 i §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku –Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U 00.98.1071 ze zmianami) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji , a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracyjny wyższego stopnia .Odwołanie strony z dnia 19.06.2007r tak zostało zatytułowane i wniesione w terminie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dla tego środka odwoławczego. Zarówno z jego treści , jak i treści udzielonego B. T. pełnomocnictwa, wreszcie z treści dodatkowego pisma strony złożonego wraz z załącznikami w trakcie postępowania odwoławczego wynika jednoznacznie, iż strona uruchomiła tryb odwoławczy celem uchylenia decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu przy znacznym odformalizowaniu odwołania, każde pismo strony dotyczące decyzji nieostatecznej , wyrażające jej niezadowolenie winno być traktowane jako odwołanie i ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi środkami prawnymi . W przypadku wiec, gdy zostało wniesione odwołanie , organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 i 157 Kpa z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru . Podkreślić należy , iż nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania , byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem , a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.(wyrok NSA z 01.10.1999r III SA 7537/98-Lex nr 43940). Strona w trybie zwyczajnym odwołała się od decyzji wójta Gminy [...] i tym samym mogła jednie składać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czyli ostatecznej decyzji wydanej w trybie zwyczajnym. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji zamiast rozpatrzenia wniesionego w terminie odwołania narusza wyrażoną w art. 15 Kpa fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania, a tym samym wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa , o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 Kpa( wyrok NSA z dnia 29.09.1987 , IV SA 538/7(GAP 198, Nr 11, s 45). Potraktowanie złożonego dowołania jak żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej wyłącznie do przesłanek wskazanych w art.156 § 1 Kpa i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania sprawy przez organ odwoławczy –również pod katem ewentualnego naruszenia prawa, o którym stanowi wskazany przepis.(wyrok WSA z dnia 06.06.2006, sygn VI SA /Wa 687/05 , Lex 2139/49.Tym samym niezasadne są na obecnym etapie wnioski skargi o stwierdzenie nieważności decyzji I instancyjnej , jak i zarzuty wobec organu II instancji o niewydaniu decyzji stwierdzającej jej nieważność. Decyzja II instancyjna usunęła ostatecznie z obrotu decyzję Wójta Gminy [...]; pozostaje więc poddać kontroli legalności decyzję z dnia24 czerwca 2007 roku w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, a w tym zakresie zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń. Organ II instancji uchylił decyzję z powodu nie ustalenia-kto i kiedy dokonał wycinki drzew, nie rozstrzygnięcia czy wycinka była przestępstwem , zamachem na cudze mienie , czy też dokonała jej osoba , która mogła uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew i w związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nałożyło obowiązek wyjaśnienia tych okoliczności oraz usunięcia rozbieżności w już ustalonym stanie faktycznym. W świetle powyższych rozważań zasadnie organ przyjął, iż kwestia podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew ma kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i polecił jej rozpatrzenie w ponownym postępowaniu. Uprawnionym było więc na gruncie art.138 § 2 Ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ze wskazaniem okoliczności , które należy wziąć pod uwagę, a które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd, z uwagi na zakres przysługujących kompetencji (badanie legalności orzeczeń oraz kasacja orzeczeń wadliwych) nie mógł rozważać wniosków skarżącego odnośnie umorzenia postępowania administracyjnego i w tym zakresie to żądanie skargi wykracza poza kompetencje Sądu. Tylko bowiem w wypadkach wskazanych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z roku 2002 , Nr 153, poz.1270 ze zmianami) -Sąd władny jest umorzyć postępowanie sądowe, nie administracyjne. Brak było natomiast podstaw do umorzenia pierwszoinstancyjnego przez organ II instancji, czyli uznania bezprzedmiotowości postępowania. Istota decyzji odwoławczej uchylającej decyzje organu I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem polega na tym ,że organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy pod względem merytorycznym , a organ taką decyzję może wydać tylko wtedy , gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie jednakże postępowanie nie było postępowaniem bezprzedmiotowym, gdyż doszło do powstania strat w środowisku w postaci zniszczenia drzew , a kwestia ta miała charakter sprawy administracyjnej. W świetle powyższego, działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Koś D.W.d