III SA/Po 745/07

Dnia 22 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy Szymon Widłak( spr.) Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi Ł. Z. i R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dot. zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę /-/ Sz. Widłak /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ M. Ławniczak III SA/Po 745/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] w sprawie o sygn. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 23 maja 2007r. o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyzji ostatecznej Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia wstępnego projektu podziału nieruchomości o nr ewid. [...], położonej w miejscowości O. zwrócili się Ł. Z. i R. Z. wskazując, że są właścicielami działek o nr ewid. [...] i [...]. Decyzją objętą wnioskiem decyzją Wójt Gminy P. zatwierdził projekt podziału działki nr [...], polegający na wydzieleniu z niej działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Wydzielona działka nr [...] ma służyć powiększeniu działki sąsiedniej nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem Ł. Z. i R. Z., wskazując, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje stronie. Zdaniem organu wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej, wykazali interes faktyczny, który jednak nie daje legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy odwołując się do art. 157 § 2 kpa ocenił, iż zobligowany był zbadać, czy wnioskodawcy wykazali interes prawny, a w konsekwencji, czy byli legitymowani do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Opinia, iż skarżący nie wykazali swego interesu prawnego daje podstawę do uznania, iż nie są oni uprawnieni do domagania się stwierdzenia nieważności opisanej we wniosku decyzji - co w konsekwencji powodowało konieczność umorzenia postępowania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżących zarzucił obu decyzjom naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 157 § 3 kpa. Jego zdaniem przy założeniu że skarżący nie są stroną postępowania, organy powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 157 § 3 kpa a nie na podstawie art. 105 kpa. Nadto zdaniem skarżących prowadzone przez SKO w K. postępowania naruszały normy zawarte w art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie dokonano ustalenia czy skarżący są legitymowani do wszczęcia postępowania. W ocenie pełnomocnika Ł. Z. i R. Z. w przedmiotowej sprawie organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że nie wykazali oni swojego interesu prawnego ani nie odnosząc się do twierdzeń skarżących ani nie czyniąc własnych ustaleń w tym zakresie, czego wyraz jest w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. W dalszej części skargi pełnomocnik podniósł naruszenie prawa materialnego, albowiem istnieją przepisy prawa materialnego z których można wywodzić interes prawny skarżących w rzeczonych postępowaniach. Argumentował, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym źródłem interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego. Zgodnie z art. 140 kc właścicielowi przysługuje prawo korzystania z rzeczy. W omawianym przypadku korzystanie z rzeczy jest bardzo utrudnione z uwagi na brak dojazdu do nieruchomości ponieważ część działki która pozostała jako droga nie spełnia wymagań technicznych dla drogi. Nieruchomość powinna posiadać dostęp do drogi publicznej, natomiast w wyniku wydania decyzji przez Wójta gminy P. nieruchomości skarżących utraciły dostęp do tego rodzaju drogi. Zdaniem skarżących dowodzi to, że w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości została naruszona ich sfera chronionych praw. Pełnomocnik powołał się także na zapis porozumienia zawartego przez skarżących z Wójtem Gm. P. przed zawarciem umów zakupu nieruchomości, zgodnie z którym ich działki miały mieć dostęp do drogi publicznej. Ponadto w ocenie pełnomocnika przepisami prawa materialnego, które stanowią o tym, że skarżącym przysługują uprawnienia strony są przepisy prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt. 2a droga stanowi budowlę. Wykonywanie prac budowlanych w wyniku, których następuje zmiana przebiegu pasa drogowego nawet w obrębie jednej działki stanowi jej budowę. W związku z powyższym takie zmiany wymagają wszczęcia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Jak wynika z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami takiego postępowania są między innymi właściciele nieruchomości znajdujących się na obszarze jego oddziaływania. W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, że nieruchomość która ma dostęp do budowanej drogi publicznej jest w obszarze oddziaływania budowanego obiektu. W konsekwencji pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy odnieść się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 157§3 i 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. nr 98 poz.1071). Zgodnie z treścią art. 157§2 tej ustawy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Tym samym organ po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności winien za każdym razem ocenić, czy pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego złożenia. W niniejszej sprawie organy w stosunkowo szerokim zakresie badały czy zachodzi interes prawny po stronie osób składających wniosek. W toku postępowania zgromadzono szereg dokumentów, przyjęto także stanowiska zarówno R. Z. (pismo z [...]) jak i J. R. Art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia dalszych czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyrok NSA w Warszawie z 25.04.2006r sygn. I OSK 725/05 LEX nr 209119). Działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy zatem uznać za konieczne postępowanie w celu ustalenia istnienia przymiotu strony po stronie wnioskodawców i tego powodu zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie jest uzasadniony. W tym stanie rzeczy za nietrafny i niekonsekwentny uznać należało także podniesiony zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odstąpienie przez organy od ustalenia czy skarżący są legitymowani do wszczęcia postępowania. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących organy wykonały konieczne ustalenia, których negatywny wynik doprowadził do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 Kpa. W tym miejscu należy stwierdzić, iż Sąd podziela pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., iż skarżący będący właścicielami nieruchomości sąsiadujących z dzieloną nieruchomością [...] nie są stroną postępowania podziałowego. Pojęcie strony zostało określone w art. 28 k.p.a., stosownie do którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określanemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w tym postępowaniu. Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 1016/03, LEGALIS; wyrok NSA z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, LEX nr 159259; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, LEX nr 82813; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1289/00, LEGALIS, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. I SA/Wa 1518/2005 LEX nr 230645.). Argumenty podnoszone w skardze przez pełnomocnika skarżących wskazują na ich interes faktyczny, a nie prawny. Skarżący w dacie podziału nieruchomości nie mieli żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości dzielonej. Żądanie zapewnienia działkom, których są właścicielami odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, nie daje im praw strony w postępowaniu podziałowym. Wbrew twierdzeniom wyrażonym w skardze w niniejszej sprawie praw tych nie mogą wyprowadzać także z zapisów prawa budowlanego. Ewentualne stwierdzenie zmiany przebiegu pasa drogowego czy bezczynność organów administracji w zakresie uzyskania wymaganych pozwoleń budowlanych rodzi dla właścicieli działek sąsiednich potencjalne uprawnienia nie mające związku z postępowaniem podziałowym zakończonego decyzją ostateczną. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących przepisem prawa materialnego kreującym interes prawny w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie może być przepis art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis ten - co wynika wprost z artykułu 1 Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 18 maja 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze. zm.) - reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. W tym zatem trybie skarżący mogliby dochodzić swych roszczeń cywilnoprawnych, np. wynikających z warunków umowy sprzedaży nieruchomości czy żądać ustanowienia drogi koniecznej, natomiast przepis ten nie daje podstaw do uznania ich za stronę zgodnie z art. 28 Kpa w postępowaniu podziałowym. Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów zawartych w skardze. W szczególności za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia przez organy art. 107§3 Kpa. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących w decyzji organ w dostatecznym stopniu uzasadnił swoje stanowisko odnosząc się do okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, iż zarzuty przedstawione przez stronę okazały się bezzasadne i z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ M. Ławniczak D.W.s