III SA/Po 746/18

Dnia 18 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. L. na postanowienia dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne, utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, o oddaleniu skarg. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Dyrektor ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne przeciwko M. L. na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...] Pismami z [...] maja 2018 r. zobowiązany wniósł trzy skargi na dokonane czynności egzekucyjne w postaci zajęcia wierzytelności; każdorazowo wskazał, że egzekwowany obowiązek nie istnieje lub istnieje w znacznie niższej wysokości, jednakże rozstrzygnięcie okoliczności jego istnienia powinno być rozpatrywane w ramach postępowania merytorycznego. Dyrektor ZUS ww. postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. uznał, że czynności egzekucyjne, związane z zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, zostały dokonane zgodnie z prawem i oddalił skargi. Napisał, że złożona skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego wszczęła postępowanie, którego celem było zbadanie prawidłowości dokonania przez organ konkretnej czynności egzekucyjnej, bowiem jest ona sformalizowanym środkiem ochrony prawnej i służy tylko i wyłącznie do poddania kontroli prawidłowości zastosowanej czynności egzekucyjnej. Sposób dokonania czynności zajęcia wierzytelności, a równocześnie prawidłowości jej przeprowadzenia, należy więc rozpatrzyć na podstawie regulacji zawartych w art. 80 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm., dalej jako u.p.e.a.). Organ I instancji podkreślił, że skarga uregulowana w art. 54 u.p.e.a. nie może stanowić konkurencyjnego środka zaskarżania w stosunku do innych środków prawnych przewidzianych w ustawie z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności do zarzutów, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Organ wskazał, że przedmiotem skargi składanej w trybie art. 54 u.p.e.a. mogą być (oprócz przewlekłości postępowania) wyłącznie poszczególne czynności egzekucyjne i to tylko wtedy, gdy ustawa nie przewiduje innych środków zaskarżenia takich czynności. Nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, przy pomocy którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na opisane postanowienie zobowiązany wniósł o zmianę postanowienia poprzez stwierdzenie, że skargi są uzasadnione i o uchylenie dokonanych zajęć wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, ewentualnie o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie skarg do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o zawieszenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie dokonanych zajęć wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, do czasu rozpatrzenia zażalenia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ww. postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podzielił stanowisko organu I instancji. Skarga na czynności egzekucyjne jest subsydiarnym środkiem zaskarżenia. Zakres tego środka jest ograniczony przez stosowanie innych środków prawnych. W ramach skargi na czynności egzekucyjne dokonuje się oceny prawidłowość czynności egzekucyjnej od strony wykonawczej, czyli w zakresie sposobu i formy zastosowania środka egzekucyjnego. Po analizie przebiegu kwestionowanych czynności organ stwierdził, że zostały one dokonane bez naruszenia przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. L. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez stwierdzenie, że skargi na zajęcie egzekucyjne są uzasadnione i uchylenie dokonanych zajęć wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie skarg do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, ewentualnie o zawieszenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie dokonanych zajęć wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi. Uzasadniając skargę napisał, że podtrzymuje w całości argumentację zawartą w skardze. Dodatkowo wskazał, że zobowiązanie zostało przez wierzyciela wyliczone z pominięciem należnego świadczenia z tytułu zasiłku rehabilitacyjnego (w tym zakresie skarżący wskazał, że toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym [...] pod sygn. VI U [...]/3), zasiłku chorobowego (w tym zakresie skarżący wskazał, że wypłata została przez ZUS zawieszona do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego zasiłku rehabilitacyjnego), zasiłku rehabilitacyjnego należnego dla pracownika skarżącego (w tym zakresie skarżący wskazał, że toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] o sygn. VII U [...]), zasiłku chorobowego (w tym zakresie skarżący wskazał, że świadczenie zostało przyznane orzeczeniem Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o sygn. VI U [...], które nie jest jeszcze prawomocne) oraz renty (w tym zakresie skarżący wskazał, że świadczenie przyznane zostało prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o sygn. VI U [...]). Zdaniem skarżącego wymienione okoliczności niewątpliwie wpływają na znaczne zmniejszenie (lub brak istnienia) objętego postępowaniem egzekucyjnym zobowiązania. Dalej napisał, że jest zawieszonym komornikiem sądowym. Zdaniem skarżącego ZUS może skutecznie wezwać zastępcę komornika do wydania dokumentów niezbędnych do sporządzenia deklaracji oraz do zapłaty należnych składek na ubezpieczenie. Dalej napisał, że prowadzona egzekucja nie została poprzedzona wydaniem decyzji w trybie art. 83 ust. 1 oraz art. 32 u.s.u.s. Decyzja ta powinna być poprzedzona prawidłowym poinformowaniem skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Następnie skarżący powinien być poinformowany o zakończeniu postępowania dowodowego i wynikających z tego zakończenia konsekwencjach procesowych, m.in. polegających na rozpoczęciu biegu terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wszystkie powyższe dokumenty powinny być prawidłowo doręczone skarżącemu i to wraz z pouczeniem o przysługujących środków zaskarżenia. Skarżący nie miał możliwości zapoznania się z nimi i nawet nie wie, w jaki sposób ZUS wyliczył należności, których dochodzi w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Nadto skarżący podkreślił, że postanowienie zostało wydane w odniesieniu do trzech skarg egzekucyjnych, złożonych do trzech zajęć rachunku bankowego wykonanego w trzech osobnych postępowaniach egzekucyjnych. Nie zostało wydane, ani tym bardziej dostarczone skarżącemu postanowienie o połączeniu do jednego rozpatrzenia spraw wszczętych wniesieniem tychże skarg. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że objęte niniejszą skargą tytuły wykonawcze zostały wystawione w dniu [...] kwietnia 2018 r. Egzekwowane przymusowo są: składka na ubezpieczenie społeczne (za listopad 2017 r.) oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne oraz składka na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (za październik 2017 r.). Należy wskazać, że na podstawie art. 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które bezpośrednio prowadzą do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków stosuje najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Pod pojęciem czynności egzekucyjnej należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Natomiast wszelkie działania, o których stanowi ten przepis, obejmują działania faktyczne oraz oświadczenia woli lub wiedzy organu egzekucyjnego, od których nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Z kolei środek egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym to konkretne narzędzie, przy użyciu którego dokonuje się egzekucji. Stosownie do art. 1a pkt 12 u.p.e.a. środki egzekucyjne dzieli się na te, które znajdują zastosowanie przy egzekucji należności pieniężnych i na te dla obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jednym ze środków egzekucyjnych z grupy pierwszej, dotyczącej należności pieniężnych jest m.in. egzekucja z rachunków bankowych. Na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W trybie powołanego przepisu prawa ocenie podlega prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora czynności o charakterze wykonawczym pod względem ich zgodności z przepisami regulującymi sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Należy podkreślić, że przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być kwestie dotyczące m.in. wymagalności dochodzonych należności czy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu kwestie te stanowią inny przedmiot sprawy i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach. Zdaniem Sądu, poprzez wniesienie skargi na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 u.p.e.a. można kwestionować (skutecznie) jedynie działania organów administracji podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego. Bezskuteczne natomiast pozostaną próby wzruszania rozstrzygnięć będących podstawą postępowania egzekucyjnego, do czego zostały przewidziane inne tryby postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2017 r., III SA/Po 498/17 i wymienione tam orzecznictwo; CBOSA). Sąd stwierdza, że organy dokonały prawidłowej wykładni prawa. Dyrektor oddziału ZUS wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń (art. 19 ust. 4 u.p.e.a.). Zgodnie z § 8 ust. 1 statutu ZUS, będącego załącznikiem do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 roku w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93), terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały oraz podlegające im inspektoraty i biura terenowe. W myśl ust. 2 tego paragrafu, odziałem Zakładu kieruje dyrektor, a inspektoratem i biurem terenowym - kierownik, odpowiednio: inspektoratu albo biura terenowego. Natomiast zgodnie z §10 ust. 1 pkt 5 statutu ZUS, zakresem działania jednostek terenowych objęte jest dochodzenie należnych składek i opłat. Organem egzekucyjnym właściwym miejscowo był dyrektor Oddziału ZUS w [...] – art. 22 § 2 u.p.e.a. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło po uprzednim doręczeniu zobowiązanemu upomnień (k. 1 - 4 akt sprawy administracyjnej). Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenie przepisów regulujących sposób postępowania przy stosowaniu środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych. Dyrektor ZUS przy dokonywaniu zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego wykorzystał, aktualny wówczas, wzór protokołu zajęcia określony w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2016, poz. 1339). Zawiadomienia zostały podpisane przez osobę działającą z upoważnienia dyrektora oddziału ZUS. Mając na uwadze powyższe Sąd w całości podziela stanowisko organu, że skarga na czynności egzekucyjne jest subsydiarnym środkiem zaskarżenia. Do uwzględnienia tego środka prawnego nie może prowadzić argumentacja i okoliczności, które stanowią podstawę do wniesienia zarzutów w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Na marginesie Sąd wskazuje, że okoliczności dotyczące poszczególnych zarzutów zostały rozważone w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt III SA/Po 747/18, w ramach postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na postanowienie dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, jako bezzasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a.