III SA/Po 771/21

Dnia 09 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 listopada 2021 roku sprawy ze skargi K. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od [...] listopada do [...] listopada 2020r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych/ZUS wydał w dniu [...] marca 2021 roku decyzję o nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2021 roku, znak: [...], odmawiającą K. N. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] listopada 2020 roku do dnia [...] listopada 2020 roku. Decyzja pierwszoinstancyjna nie została podpisana. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła K. N.. W uzasadnieniu skargi wskazała, że ustalenie kodu PKD jej działalności gospodarczej, a determinującego możliwość zwolnienia z opłacenia składek ZUS, było błędne, na dowód czego załączyła pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi była decyzja z ZUS Oddział w [...] z dnia [...] marca 2021 roku o nr [...], którą ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2021 roku, nr [...], odmawiającą K. N. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] listopada 2020 roku do dnia [...] listopada 2020 roku. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wydana w niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna (jak również drugoinstancyjna) stanowi kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Decyzja administracyjna jest jedną z postaci indywidualnego aktu administracyjnego (por. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź 1998, s. 31-38). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Wymienione składniki decyzji, służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Podpis pod decyzją jest niezbędnym warunkiem istnienia decyzji. Istota podpisu pod treścią decyzji administracyjnej sprowadza się do utożsamiania się organu administracyjnego z treścią danej decyzji, którą jest związany od chwili jej doręczeniu adresatowi. Z drugiej strony, podpis pod decyzją służy do zidentyfikowania osoby w celu sprawdzenia, czy decyzję wydała osoba do tego uprawniona. Wynika z tego, że podpis pod decyzją winien być podpisem odręcznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 954/98), o ile korespondencja ze stroną nie jest prowadzona elektronicznie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji - jest wadą istotną - prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt II GSK 508/07). Decyzja niezawierająca podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania powoduje, że pismo takie traci charakter decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 1982 r., sygn. akt I SA 547/82, niepubl.). Przyjmuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak odręcznego podpisu pod decyzją sprawia, że - decyzję tę należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa - bowiem nie zawiera ona jednego z istotnych jej elementów. Wada taka nie może być też usunięta poprzez uzupełnienie podpisu po doręczeniu decyzji stronie, ponieważ nie przewidują tego przepisy dotyczące prostowania i uzupełniania decyzji, zawarte w art. 111-113 k.p.a. Decyzja taka winna być zatem zweryfikowana w trybie instancyjnym lub unieważniona (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 56/09). Sąd orzekający w pełni podziela przedstawione poglądy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wydana w niniejszej sprawie decyzja ZUS z dnia [...] stycznia 2021 roku nie zawiera podpisu (nie ma podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji). W doręczonej na wezwanie Sądu korespondencji również takiego podpisu brak (vide: decyzja k. 56-57 akt sądowych). Wprawdzie organ nadesłał wydruk podpisu elektronicznego pracownika E. B. (k. 58), jednakże nie tłumaczy to braku podpisu na wydruku decyzji, a nadto na podstawie tego certyfikatu można ustalić jedynie, że pracownik ten w dniu [...] stycznia 2021 roku składał podpis pod dokumentem o identyfikatorze [...]. Przedmiotowa decyzja nie zawiera jednak takiego oznaczenia. Stąd też uznać należało, że decyzja ta nie została podpisana. Trzeba też zaznaczyć, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania, czyli sporządzenia i podpisania oraz opatrzenia datą, ale skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia (ogłoszenia). Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W świetle poczynionych rozważań, nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Należy również wskazać, że w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (zob. w tej materii m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji (...) w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W okolicznościach niniejszej sprawy, spełniona została wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Wskazać też trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego było uchylenie decyzji drugoinstancyjnej, w uzasadnieniu której w ogóle nie poruszono kwestii braku podpisu. Organ przystąpił do merytorycznego badania przedmiotu sprawy pomimo, że w sprawie de facto nie wydano decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku i uchylił decyzję drugoinstancyjną – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powyższe uchybienia organu obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.