III SA/Po 772/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Beata Sokołowska (spr.) Protokolant ref. staż. Marek Nowak po rozpoznaniu w dniu 02 lutego 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miejskiej w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2005 roku [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej przyjęcia programu współpracy o d d a l a s k a r g ę. /-/ M. Kosewska /-/ T.M. Geremek /-/ B. Sokołowska Dnia [...] sierpnia 2005 roku Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Współpracy Miasta i Gminy K. z Organizacjami Pozarządowymi. Jako podstawę prawną powyższej uchwały podano art. 7 ust. 1 pkt 19 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142 poz 1591 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz 873 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustawa z dnia [...] kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy w sferze realizacji zadań publicznych, a Wieloletni Program Współpracy jest jedną z wielu form takiej współpracy. Ponadto jest on wyrazem strategicznego i perspektywicznego działania samorządu zapewniającego ciągłość w przedmiocie wieloletniej współpracy. Posiadanie Wieloletniego Programu Współpracy ułatwi też przygotowanie projektów do funduszy unijnych. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2005 roku [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), orzekł nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2005 roku w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Współpracy Miasta i Gminy K. z Organizacjami Pozarządowymi – ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadniając swe stanowisko organ nadzoru stwierdził, że art. 5 ust 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 96, poz. 873 z późn. zm.) nie zawiera upoważnienia dla rady do uchwalania wieloletnich programów współpracy z organizacjami pozarządowymi. Także z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wynika jedynie, że współpraca z organizacjami pozarządowymi jest jednym z zadań własnych gminy służącym zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, a więc i powyższa regulacja nie zawiera takiego upoważnienia. Dlatego należało uznać, że Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Rada Miejska wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła m.in. naruszenie prawa a mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ( Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na wskazane w podstawie prawnej Uchwały z dnia 31 sierpnia 2005 roku przepisy tj. art. 5 ust 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowiący o współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz art. 7 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym nakładający na gminę obowiązek realizacji zadań własnych, do których należy między innymi współpraca z organizacjami pozarządowymi. Zdaniem Rady Miejskiej tworzenie wieloletnich programów współpracy stanowi formę takiego współdziałania i jest też wyrazem strategicznego i perspektywicznego działania zapewniającego ciągłość w przedmiocie wieloletniej współpracy, a więc nie ma podstaw, aby gminie odebrać uprawnienia do uchwalania wieloletnich programów współpracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] października 2005 roku. Jednocześnie podkreślił, że z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wynika jedynie, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi i stosownie do tego przepisu Rada Miejska na tej samej sesji podjęła również taką uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na sesji odbytej w dniu [...] sierpnia 2005 roku Rada Miejska podjęła kilkanaście uchwał, w tym uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Rocznego Programu Współpracy Miasta i Gminy K. z Organizacjami Pozarządowymi na rok 2006 oraz uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Współpracy Miasta i Gminy K. z Organizacjami Pozarządowymi. Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały nr [...] ze względu na istotne naruszenie prawa. Dokonując bowiem oceny zgodności z prawem powyższej uchwały w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Współpracy Miasta i Gminy K. z Organizacjami Pozarządowymi, organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska w K. podejmując przedmiotową uchwałę, działała bez podstawy prawnej. Kwestią sporną było więc wyjaśnienie, czy Rada Miejska miała podstawy prawne do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi. Art. 7 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Dalej cytowany przepis wymienia jakie sprawy w szczególności obejmują zadania własne, by w pkt 19 wskazać na sprawy współpracy z organizacjami pozarządowymi. Z powołanego przez Radę Miejską w uchwale nr [...] przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika natomiast, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie zaś z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.) organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust 3, prowadzącymi odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca ta może odbywać się w szczególności w formach zlecania organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 realizacji zadań publicznych, wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu zharmonizowania tych kierunków, konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, odpowiednio do zakresu ich działania, projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji oraz tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych, podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej. Formy współpracy wskazane w powyższym artykule nie stanowią zamkniętego katalogu (numerus clausus), stąd współpraca dozwolona jest także w innych formach, przy czym organy administracji publicznej mają w tym zakresie możliwość wyboru (zob. Jerzy Kopyra Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 str. 53). Do innych, nie zapisanych w ustawie, form współpracy można zaliczyć na przykład: wspieranie organizacyjne (nieodpłatne udostępnianie lokali na działalność statutową), wspieranie finansowe (udzielanie dotacji na realizację zadań gminnych), wspieranie merytoryczne (doradztwo prawne i konsultacje przy rejestrowaniu nowych organizacji), promocję działalności pożytku publicznego, pomoc organizacjom pozarządowym w publikowaniu informacji w prasie lokalnej i internecie. Ustęp 3 omawianego przepisu stanowi natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust 3. Program ten ma więc charakter obligatoryjny i roczny, choć powinien być tworzony z perspektywą współpracy wieloletniej. Powinien też dotyczyć różnorodnych form współpracy, a nie jedynie zlecania zadań. Roczny program współpracy nie musi być ściśle skorelowany z budżetem jednostki samorządu terytorialnego, ale ze względu na ich funkcjonalne powiązanie wydaje się rozwiązaniem godnym polecenia uchwalenie programu współpracy wraz z budżetem tj. do 31 marca każdego roku (zob. Jerzy Kopyra. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz. str. 57-58 i Hubert Izdebski Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, internet : www.zhp.bydg.org/Ustawa.html ). Powyżej przytoczone regulacje prawne nie zawierają więc upoważnienia do uchwalania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wieloletnich programów współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wskazanymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia językowa jak i funkcjonalna. W świetle poczynionych wcześniej rozważań brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wieloletni program współpracy, stanowi jedną z form współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi. Program jest bowiem pojęciem szerszym i obejmuje założenia, cele i zapowiadaną działalność w jakiejś dziedzinie (np. współpracy). Ta działalność może być zaś prowadzona w jednej lub kilku formach. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważność uchwały należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z 3 grudnia 1996 roku SA/Wr 949/96, nie publikowany, wyrok NSA z 11 lutego 1998 roku II SA/Wr 1459/97 OSS 1998/3/79). W tym stanie rzeczy Sąd badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie stwierdził, by Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa (materialnego bądź postępowania). Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ M. Kosewska /-/ T.M. Geremek /-/ B. Sokołowska