III SA/Po 789/13

Dnia 19 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Świstak WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi J R na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P z dnia ... 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P z dnia ... 2012 r. ... , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie, decyzją z dnia ... 2012 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. – Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.) odmówił J R umorzenia należności z tytułu składek : 1. na ubezpieczenia społeczne finansowanych przez płatnika za okres od 02/2006 do 06/2007; od 10/2007 do 05/2008 wraz z odsetkami, 2. na ubezpieczenie zdrowotne finansowanych przez płatnika za okres od 04/07 do 05/2008 wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. J R zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu zaległych składek, powołując się na trudną sytuację finansową i rodzinną. Wnioskodawczyni wskazała, że jest samotną matką przebywającą za granicą od 2008 r. i nie ma środków na spłatę zadłużenia. Wniosek ten pozostawiono bez rozpatrzenia. Pismem z dnia 24 września 2012 r. strona wniosła ponownie o umorzenie jej zaległości wobec ZUS. W piśmie z dnia 10 października 2012 r. podała dodatkowo, że cierpi na niedosłuch utrudniający kontakt z otoczeniem i znalezienie pracy. Zdaniem Zakładu w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Strona wniosła o rozpatrzenie wniosku w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 28 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy. Nastąpiło wprawdzie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, ale nie można stwierdzić jednoznacznie, że brak majątku ma charakter trwały. W toku prowadzonego postępowania strona nie przedłożyła żadnych dokumentów dotyczących uzyskiwanych dochodów, ewentualnych alimentów, stałych miesięcznych wydatków, posiadanych zobowiązań czy kosztów leczenia. Organ uznał też, że ze względu na wiek wnioskodawczyni i jej zdolności zdrowotne do podjęcia pracy należało uznać, że jej trudny stan finansowy ma jedynie charakter przejściowy. Żaden uprawniony organ nie stwierdził również braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwanym odwołaniem, J R wskazała, że przebywa w domu samotnej matki z dzieckiem, na które nie uzyskuje żadnych alimentów. Ponadto Urząd Skarbowy na wniosek ZUS stwierdził brak majątku ruchomego i nieruchomego do egzekwowania. W piśmie z 28 lutego 2013 r. strona podniosła, że przebywa w Wielkiej Brytanii w domu samotnej matki – ma przydzielony pokój, za który płaci miasto. Otrzymuje zasiłek rodzinny w wysokości 20,30 funtów tygodniowo. Jej dochody wynoszą 40 funtów tygodniowo i ciężko się z tego utrzymać. Po rozpatrzeniu tego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P decyzją z dnia ... 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 grudnia 2012 r. Organ ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i tak jak we wcześniejszej decyzji wskazał, że nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Podkreślił, że strona ma zapewnione podstawowe warunki bytowe dla siebie i swojej córki. Organ nie jest natomiast w stanie ustalić rzeczywistych dochodów wnioskodawczyni ze względu na brak odpowiedniej dokumentacji. Strona nie przedłożyła też orzeczenia o niezdolności do pracy – całkowitej lub częściowej. Może przystąpić do spłaty zadłużenia np. w formie układu ratalnego. Zakład powołał się nadto na obowiązek wnioskodawcy regulowania świadczeń publicznoprawnych, zaś po swojej stronie na konieczność pozyskiwania od płatników należnych składek, zarządzania nimi i wypłacania świadczeń z ubezpieczenia społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J R ponownie powołała się na bardzo złą sytuację materialną. Podkreśliła, że z dniem 22 października 2010 r. Naczelnik US w P umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu braku majątku. Pracując za granicą spłaciła częściowo zadłużenie wobec ZUS. We wrześniu 2010 wpłaciła kwotę 11.459,00 zł. Skarżąca wskazała, że otrzymuje zasiłek rodzinny w wysokości 20,30 funtów tygodniowo oraz 20 funtów w formie bonów żywnościowych i nie ma prawa do innych zasiłków. Ma problemy zdrowotne – nosi dwa aparaty słuchowe. Słuch pogarsza się z roku na rok. Niedosłuch utrudnia jej możliwość znalezienia normalnego zatrudnienia. Nie stać jej na przylot do Polski i zaspokojenie podstawowych potrzeb. J R powołała się na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ wskazał, że nie zachodzą przesłanki z rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich legalności. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślić w tym miejscu trzeba wyraźnie, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. Sąd nie może jednocześnie nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 874/08, lex nr 483118). Sąd bada, czy dokonana przez Zakład ocena stanu faktycznego sprawy jest właściwa, zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W rozpatrywanej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że organ nie działał prawidłowo, w szczególności nie dokonał niezbędnych ustaleń w zakresie dochodów i wydatków skarżącej oraz wnikliwej oceny możliwości spłaty zadłużenia z tytułu składek i nie uzasadnił swego stanowiska w sposób przekonujący – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej to naczelna zasada postępowania administracyjnego. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania). Strona nie jest jednak całkowicie zwolniona z realizacji tego obowiązku, zwłaszcza gdy nieudowodnienie danej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). Aktywność wnioskodawcy ma więc duże znaczenie. Organ musi mieć jednak na względzie, czy strona działa samodzielnie, czy przez profesjonalnego pełnomocnika i kierując się wspomnianą zasadą prawdy obiektywnej dążyć do zebrania całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest to, że wnioskodawczyni od kilku lat przebywa za granicą. Na potwierdzenie swej bardzo trudnej sytuacji finansowej złożyła jednak oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym, decyzję C B – pismo z dnia 22 września 2011 r. dotyczące zasiłku rodzinnego oraz postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w P z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W opinii Sądu nie dokonano w toku prowadzonego przez organ postępowania dowodowego wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do podjęcia jednoznacznej oceny istnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W szczególności dotyczących wykazania, że ze względu na stan majątkowy zobowiązana nie jest w stanie spłacić dochodzonych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i dziecka (opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych). Zakład powinien odnieść się w swoich decyzjach do przesłanek wskazanych w ww. rozporządzeniu, a uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie organ nie może powoływać się jedynie na to, że strona we wniosku (załączniku) miała wskazać na podstawę umorzenia należności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Załącznik do wniosku o umorzenie zaległych składek nie może bowiem przesądzać o roli Zakładu w prowadzonym postępowaniu, bez względu na to, w jaki sposób organ zwraca się do strony o uzupełnienie materiału dowodowego. Zauważyć też trzeba, że w toku postępowania administracyjnego (pisma z dnia 7 stycznia 2013 r. i 28 lutego 2013 r.) J R wyraźnie powoływała się na trudną sytuację finansową, brak alimentów, pomoc socjalną w postaci bonu na zakupy spożywcze i zamieszkiwanie w domu samotnej matki. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec Zakładu, organ ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną osoby zobowiązanej z wysokością zaległej należności i wskazać jej dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które według organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, lex nr 399183). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami utrzymania strony (rodziny) w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego (rodziny) podstawowego utrzymania (zobacz m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 2247/07, lex nr 484964). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy, która może wpływać bezpośrednio na realne zmniejszenie tych możliwości poprzez brak szans na znalezienie zatrudnienia. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca przebywa wraz z córką w Wielkiej Brytanii. Aktualnie nie pracuje, nie otrzymuje alimentów. Dostaje zasiłek od władz brytyjskich w wysokości 20,30 funtów tygodniowo plus 20 funtów w formie bonów żywnościowych. Ma przydzielony pokój w domu samotnej matki. Skarżąca ma postępujący niedosłuch (nosi dwa aparaty słuchowe). Nie ma żadnego majątku. Z zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie wynika jednak, ile wynoszą wszystkie niezbędne wydatki strony (obejmujące m. in. koszty utrzymania jej i dziecka, w tym środki higieny i czystości, odzież, wyżywienie, leki) i czy pozostaje jakaś kwota pozwalająca na spłatę zadłużenia choćby w postaci wpłaty dobrowolnych niewielkich kwot, bez narażenia na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie ustalono bowiem wydatków m.in. na odzież, środki czystości i higieny osobistej, lekarstwa oraz czy 20 funtów w formie bonów żywnościowych zapewnia w sposób wystarczający żywność dla skarżącej i córki. Organ nie dokonał analizy sytuacji finansowej zobowiązanej pod kątem istnienia faktycznej możliwości dokonywania regularnej spłaty zadłużenia w tej formie (przez dłuższy czas – w ramach układu ratalnego), bez potrzeby uciekania się przez stronę do pomocy państwa brytyjskiego czy polskiego. Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził więc, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał ostatecznie wszechstronnego i dokładnego zbadania sytuacji majątkowej i finansowej strony skarżącej oraz możliwości podjęcia pracy zawodowej. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno zawierać pełne przedstawienie stanowiska organu, również w zakresie potencjalnej możliwości uregulowania choćby w części zadłużenia z tytułu składek w przyszłości z uwzględnieniem utrudnionych szans skarżącej na uzyskanie źródła dochodu z tytułu wynagrodzenia za pracę ze względu zły stan zdrowia (postępująca utrata słuchu) oraz z uwagi na fakt bycia samotną matką. Rację ma organ, że nawet całkowita nieściągalność nie powoduje konieczności umarzania zaległych należności oraz, że obowiązkiem Zakładu jest szczególna staranność i ostrożność w dysponowaniu należnościami publiczno – prawnymi ze względu na interes społeczny. Aby nie narazić się jednak na zarzut dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić powyższe uwagi i rozważania. Zakład powinien przede wszystkim dokonać ustaleń faktycznych w zakresie wcześniej wskazanym, wzywając stronę o dodatkowe wyjaśnienia (dokumenty). Dopiero rzetelne ustalenie rzeczywistej sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącej i wnikliwa ocena materiału dowodowego, nie naruszająca zasady swobodnej oceny dowodów, umożliwi organowi podjęcie decyzji uznaniowej, ale nie dowolnej w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Zdaniem Sądu Zakład winien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki choćby częściowego umorzenia zadłużenia w zakresie odsetek. Swoje stanowisko w sprawie oraz argumentację uwzględniającą zasady logiki i doświadczenia życiowego organ przedstawi natomiast w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi ustawowe określone w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy ze względu na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd postanowił w oparciu o art. 152 cytowanej ustawy – punkt II orzeczenia.