III SA/Po 793/19

Dnia 18 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej lokalizacji sieci cieplnej w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] S.A., pismem z dnia [...] lutego 2019 roku, na podstawie art. 155 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wystąpiła o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku o zezwoleniu na lokalizację sieci cieplnej, w zakresie wymogu uzyskania zgodny właścicieli nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] ark. [...] obręb [...] W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że wskazane nieruchomości z dniem [...] stycznia 1999 roku, zgodnie z treścią art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998r. Nr 133, poz. 872), z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa. Nie ulega żadnych wątpliwości, że wskazane nieruchomości już w 1998 roku zajęte były pod drogi publiczne, co ustalono także w postępowaniu prowadzonym przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 113 oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarząd Dróg Miejskich w [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 roku odmówił zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 roku w sprawie lokalizacji sieci cieplnej w pasie drogowym ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przynależność nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako obręb [...] ark. [...] dz. [...] do pasa drogowego ul. [...] potwierdza dokumentacja ewidencyjna sporządzona w lutym 1989 roku. Natomiast uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1986r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ulicę [...] zaliczono do kategorii dróg gminnych. Organ wyjaśnił, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Wskazany tryb dotyczy decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ miał pewne luzy decyzyjne, czyli decyzji uznaniowych, a więc nie dotyczy decyzji związanych, przy wydawaniu, których organ jest ściśle związany przepisami prawa. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną jest decyzja wojewody. Organ nie może wyłączyć konieczności uzyskania zgody właścicieli cywilnych ze względu na brak decyzji wojewody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2019 roku numer [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia na wstępie wyjaśniono, że Zarząd Dróg Miejskich działając w imieniu Prezydenta Miasta [...] rozpatrywał sprawę w trybie art. 155 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości potwierdziło ustalenia faktyczne i stanowisko organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego sporne nieruchomości leżą w pasie drogowym. Natomiast do wyłączenia z obiegu właściciela cywilnego danej nieruchomości niezbędna jest ostateczna decyzja Wojewody. Organ I instancji słusznie odmówił zmiany decyzji. [...] S.A. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Spółka zażądała uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca Spółka podniosła, że na podstawie art. 39 ust. 3a w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną wnioskodawca nieprawidłowo został zobowiązany do pozyskania zgody osób fizycznych (tabularnych właścicieli nieruchomości), która ma status drogi gminnej, a więc drogi publicznej. Skoro wobec spornych działek nie została wydana deklaratoryjna decyzji Wojewody z przyczyn zależnych od zarządcy drogi, to wydając decyzję na realizację celu publicznego w tej drodze zarządca nie może warunkować wydania tej zgody od uzyskania przez Inwestora zgód osób fizycznych, które z mocy prawa nie mają już przymiotu właściciela tej nieruchomości. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób niewyczerpujący rozpatrzyło materiał dowodowy i przyjęło dowolną ocenę materiału dowodowego, wyrażające się zwłaszcza uznaniem, że konsekwencje zaniechań organu administracji publicznej dotyczące sfery uregulowania stanu prawnego nieruchomości mogą zostać przerzucone na inne pomioty, w szczególności Inwestora realizującego cele publiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty Sąd uwzględnił. W ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku, nr [...], nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, a w konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska organu, że uwzględnienie żądania strony skarżącej, co do zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku, nr [...], prowadzić będzie do wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja o wydaniu zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie ma charakteru decyzji związanej, co do ustalenia warunków umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2017, poz. 2222 ze zm.) uchylenie ustawowego zakazu lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Uznanie zarządcy drogi ograniczone zostało przesłankami fakultatywnej lub obligatoryjne odmowy udzielenie zezwolenia (art. 39 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o drogach publicznych). Stąd realizując kompetencję do uchylenia zakazu lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zarządca drogi ustala, między innymi, warunki umieszczania w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 o drogach publicznych). Przeszkody do wzruszenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku, nr [...], nie stanowi podgląd, że przepis art. 155 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie może być podstawą prawną uchylenia lub zmiany prawidłowej (niewadliwej) ostatecznej decyzji deklaratoryjnej. Powołany pogląd odnosi się bowiem do wzruszenia decyzji niewadliwych, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Skarżąca Spółka podnosi natomiast i Sąd podziela ten argument, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku, nr [...], o zezwoleniu [...] S.A. na lokalizację sieci cieplnej, między innymi, w pasie drogowym ulica [...] jest obarczona niekwalifikowaną wadą prawną, co do kwestii zasadność nałożenia na inwestora warunku pozyskania zgód osób trzecich (tabularnych właścicieli), co do których nie zweryfikowano, czy rzeczywiście przysługuje im prawo własności. Skarżąca trafnie też powołuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do skutków prawnych braku decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. 1998r. Nr 133, poz. 872). Z uwagi na powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że wskazana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku, nr [...], może zostać zmieniona, usunięta, w trybie art. 155 ustawy dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.) zarówno dlatego, że w zakresie ustanowienia warunków lokalizacji sieci cieplnej nie jest decyzją deklaratoryjną (związaną), lecz także dlatego, że jest obarczona niekwalifikowaną wadą prawną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią, że brak wydania decyzji wojewody w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną nie stanowi przeszkody prawnej do uchylenia obowiązku uzyskania przez Inwestora zgody tabularnych właścicieli na lokalizację sieci ciepłowniczej w pasie drogowym ulicy [...]. Skarżąca trafnie zauważa, że w okolicznościach takich, jak w kontrolowanej sprawie nie można mówić o właścicielach nieruchomości innych aniżeli Miasto [...], skoro byli właściciele z mocy prawa nie mają już tytułu prawnego, co nie zostało jedynie potwierdzone decyzją Wojewody. Ostateczna decyzja wojewody jest podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości - art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja ta nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza wywłaszczenie z mocy prawa; stanowi wiążące potwierdzenie sytuacji prawnej od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał. Brak tej decyzji wyklucza ujawnienie przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie oznacza, że przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi, w odniesieniu do nieruchomości podlegającej reżimowi z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, możliwe jest nabycie własność lub innego prawa rzeczowego. Do dnia wydania decyzji przez wojewodę, obrót cywilnoprawny nieruchomością wywłaszczoną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest możliwy, lecz ma ten skutek, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 roku, ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 roku i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 roku o sygn. akt I OSK 396/11, a także powołane tam: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 roku o sygn. akt K 20/09 oraz wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 roku o sygn. akt I OPS 3/09). Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ zobowiązany jest do oceny zasadności żądania zmiany decyzji w aspekcie przesłanek wyartykułowanych w przepisie art. 155 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a więc do oceny czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ winien też uwzględnić, że Prezydent Miasta [...] już w toku postępowania zaskarżonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. dysponował pełną wiedzą co do sytuacji prawnej działek [...] położonych w pasie drogowym ulicy [...]. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach wskazanych w pkt II orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy.