III SA/Po 799/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek . WSA Beata Sokołowska Protokolant : sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi M. I. N. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej użytkowania wieczystego gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/B. Sokołowska /-/B. Koś /-/T. M. Geremek Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta odstąpił w użytkowanie wieczyste Spółdzielni A w P. grunt Skarbu Państwa położony w P., oznaczony geodezyjnie jako obręb [...], obejmujący m.in. działkę nr [...] o powierzchni [...], zapisaną w księdze wieczystej nr KW [...], w celu zagospodarowania gruntu zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. W oparciu o powyższą decyzję została zawarta w dniu [...] umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów, w tym działki nr [...] Spółdzielni A (akt notarialny repertorium [...]). M. I. N. i K. J. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części odstępującej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni A działkę nr [...] o pow. [...], KW nr [...], zarzucając iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazali, że skoro działka nr [...] była objęta planem realizacyjnym zespołu socjalno – mieszkaniowego [...], to niemożliwe było oddanie jej w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi – A oraz przeznaczenie jej na inny cel. Skarżący podkreślili, że działka nr [...] stanowiąca własność M. i A. małż. J. (rodziców skarżących) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] na cel I etapu budowy [...] i przekazana na realizację miasteczka uniwersyteckiego. Natomiast w/w spółdzielnia była zawsze podmiotem prawnie i faktycznie odrębnym od Uniwersytetu [...] w P., a jej celem statutowym nigdy nie była realizacja celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Ponadto już w [...] r. zostało wszczęte postępowanie o zwrot całej nieruchomości na wniosek byłego właściciela działki nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż powyższa decyzja Prezydenta Miasta została wydana w oparciu o decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...], zgodnie z którą działka nr [...] została przeznaczona pod realizację zespołu mieszkaniowego [...] i zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym. Spółdzielnia A jako inwestor zrealizowała na przedmiotowej działce budowę domu jednorodzinnego, a zatem cel został osiągnięty, a nieruchomość zagospodarowana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w tym rejonie. W konsekwencji organ stwierdził, iż decyzja z dnia [...] została wydana zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który umożliwiał oddanie spółdzielniom mieszkaniowym w użytkowanie wieczyste gruntów państwowych dla realizacji ich zadań statutowych. W ocenie organu bez znaczenia była przy tym okoliczność, że jeszcze przed wydaniem decyzji wszczęte zostało postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż żaden przepis nie zabrania właścicielowi gruntu (Skarbowi Państwa) oddania go w użytkowanie wieczyste z uwagi na toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpoznaniu wniosku M. I. N. i K. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...], podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w decyzji z dnia [...]. Powyższą decyzję zaskarżyli M. I. N. i K. J. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając iż została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż postępowanie o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości zostało wszczęte przez poprzednika prawnego wnioskodawców już w roku [...], wobec czego na tej nieruchomości, w tym na działce [...] nie można było ustanowić użytkowania wieczystego. Natomiast Prezydent Miasta wydał decyzję o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste pomimo wystąpienia przesłanek jej zwrotu, zaś w wyniku tej decyzji skarżący zostali pozbawieni możliwości odzyskania wywłaszczonych nieruchomości. Ponadto skarżący nie zostali poinformowani przez organ administracyjny o przysługującym im prawie pierwokupu wynikającym z art. 27 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też o toczącym się postępowaniu o oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, co stanowi naruszenie art. 9 kpa. Zdaniem skarżących powyższa decyzja Prezydenta Miasta została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji, naruszyło art. 156 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto podniesiono, iż skarżący jako byli właściciele nieruchomości nie posiadają legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste, gdyż nie są stroną w rozumieniu art. 157 § 2 kpa i nie wykazali interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa. W piśmie z dnia [...] skarżący podtrzymali stanowisko wyrażone w skardze, a nadto podnieśli, iż jako podmioty, którym przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, wynikający z postanowień art. 136 ust. 1 u.g.n. i w związku z tym powinni być traktowani jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które zostały wszczęte lub są prowadzone po zaktualizowaniu się przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W piśmie z dnia [...] Spółdzielnia A w P. zgłosiła przystąpienie do sprawy w charakterze uczestnika postępowania i wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, iż wynik przedmiotowego postępowania bezpośrednio dotyczy interesu prawnego Spółdzielni, gdyż uwzględnienie skargi, a w tym stwierdzenie nieważności decyzji oddającej nieruchomość w użytkowanie wieczyste pozbawi ją tytułu prawnego do dysponowania przedmiotową działką. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 69/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], stwierdzając że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż organ winien był rozważyć, czy spełnione zostały przesłanki pozytywne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czy też odmowa zwrotu nieruchomości stała się niemożliwa z powodów wskazanych w zd. 2 art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tymczasem, jak stwierdził Sąd, organ w ogóle nie badał powyższych kwestii, błędnie uznając, iż organy administracji mogły oddać wywłaszczoną nieruchomość w użytkowanie wieczyste pomimo toczącego się postępowania o jej zwrot. Sąd wskazał także, iż organ winien mieć na uwadze, że poprzedni właściciele działki nr [...] nie brali udziału w postępowaniu o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni A w P. pomimo wcześniejszego złożenia wniosku o jej zwrot zgodnie z art. 74 ust. 1 w/w ustawy. Tymczasem to wynik tego postępowania uniemożliwił im realizację roszczenia o zwrot nieruchomości, gdyż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest przesłanką negatywną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółdzielni A w P. wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. (sygn. akt I OSK 1341/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania do gruntu na rzecz Spółdzielni A. Wszczęte na wniosek następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości postępowanie toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym bez udziału A, której interesu prawnego dotyczyło i która miała przymiot strony w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 kpa, w myśl którego stroną jest m.in. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Spółdzielni jednak nie doręczono decyzji wydanych na podstawie art. 157 i 158 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż podmiot ten nie brał udziału także w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim i nie został zawiadomiony o rozprawie, która odbyła się w dniu 14 lutego 2006 r. bez udziału Spółdzielni. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. nie został wydany wyrok, lecz Sąd odroczył jego ogłoszenie do 28 lutego 2006 r. Przed wydaniem wyroku w dniu 27 lutego 2006 r. wpłynął do Sądu wniosek A o przystąpienie do rozprawy w charakterze uczestnika postępowania i w związku z tym żądanie otwarcia rozprawy. Wniosek Spółdzielni uzasadniała treść przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a., w myśl którego osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego może zgłosić udział w charakterze uczestnika. Wobec zamknięcia rozprawy po zgłoszeniu się uczestnika Sąd na podstawie art. 133 § 3 p.p.s.a. obowiązany był otworzyć na nowo rozprawę i rozpoznać sprawę z udziałem A. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku, a w takiej sytuacji wydany wyrok – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie tylko naruszał art. 33 § 2 i 133 § 3 p.p.s.a., lecz postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte było nieważnością wobec pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 192 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zatem za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz Spółdzielni A dotyczyło interesu prawnego tejże spółdzielni, która posiadała w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Stosownie zatem do art. 61 § 4 kpa organ administracyjny winien był zawiadomić wszystkie podmioty będące stronami o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Tymczasem A nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej wydanych w tym postępowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz z dnia [...]. Tym samym została ona pozbawiona możliwości podejmowania jakichkolwiek czynności mających na celu obronę swoich praw i to zarówno w postępowaniu zasadniczym o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w postępowaniu na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe uchybienie oznacza, iż organ administracji dopuścił się naruszenia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 kpa, stosownie do którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tego rodzaju naruszenie, biorąc pod uwagę rangę powyższej zasady z punktu widzenia praworządności, stanowi samodzielną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i uzasadnia uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Biorąc zatem pod uwagę, iż A została pozbawiona możliwości udziału zarówno w postępowaniu zasadniczym o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w postępowaniu na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, koniecznym stało się uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organy administracji publicznej z udziałem wszystkich zainteresowanych rozpoznawanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego przedstawionego w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że – wbrew twierdzeniom organu – skarżącym: M. I. N. i K. J. przysługiwała legitymacja procesowa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], gdyż skarżący posiadają w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa. Stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z 1.12.1999 r., IV SA 2520/98, Lex nr 48669). Nie może budzić wątpliwości interes prawny skarżących w niniejszym postępowaniu, skoro kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta dotyczy oddania w użytkowanie wieczyste m.in. działki nr [...], a skarżący są następcami prawnymi poprzednich właścicieli tej działki. Mogą oni zatem domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku zaktualizowania się przesłanek zwrotu, natomiast przy ocenie tychże przesłanek istotna jest m.in. kwestia oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż sprawa zwrotu nieruchomości została negatywnie rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (vide k. 40-50), gdyż niekorzystna dla strony decyzja administracyjna w tym przedmiocie nie oznacza, że utraciła ona przymiot strony w postępowaniach dotyczących wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto w sprawie występuje również kolejna przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, wskazana w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, albowiem w wydaniu zaskarżonej decyzji brali udział członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa. Mianowicie: przewodniczący, J. G. ( dwukrotnie sprawozdawca ) i członek, A. K. byli również w składzie Kolegium, które wydało decyzję w dniu [...]. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a stosownie do art. 27 § 1 kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.2007r. (II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61), zgodnie z którym art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, to jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. O kosztach postępowania oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono natomiast w pkt 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 152 i 200 p.p.s.a. /-/ B. Sokołowska /-/ B. Koś /-/ T.M. Geremek T.M.d