III SA/Po 799/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi K. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na fundusz ubezpieczeń społecznych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ Sz. Widłak /-/ B. Koś /-/ M .Lorych-Olszanowska W dniu 18 lutego 2008 r. K. O. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu wniosek o częściowe umorzenie zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenia społeczne, powołując się na trudną sytuację osobistą i materialną. Zakład przeprowadził postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem w dniu 8 lipca 2008 r. decyzji nr [...], którą odmówił umorzenia należności z tytułu składek na fundusz ubezpieczeń społecznych za okres 01/1999-03/2003, 05/2004-02/2005, 04/2005-12/2007, odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych na fundusz ubezpieczeń społecznych oraz umorzył postępowanie w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 06-09/1999, 11/1999-08/2002, 05/2004-02/2005, 06/2005-12/2007. Decyzją z dnia 30 września 2008 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt I SA/Po 1477/08) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu z dnia 8 lipca 2008 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 29 maja 2009 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu 1) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na fundusz ubezpieczeń społecznych za okres 01/1999-03/2003, 05/2004-02/2005, 04/2005-12/2007 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł, odsetek naliczonych na dzień 18.02.2008 r. w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w kwocie [...] zł, 2) odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych na fundusz ubezpieczeń społecznych w kwocie [...] zł, 3) umorzył postępowanie w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 06-09/1999, 11/1999-08/2002, 05/2004-02/2005, 06/2005-12/2007 w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, iż K. O. od 1.09.1993 r. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Według informacji zawartych w PIT-28 za rok 2006 przychód K. O. wyniósł [...] zł, w 2007 - [...] zł, natomiast w 2008 r. - [...] zł. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że na utrzymaniu K. O. pozostaje żona oraz dwoje dzieci w wieku szkolnym. Według oświadczenia koszty utrzymania gospodarstwa domowego wynoszą łącznie ok. [...] zł, w tym: prąd - [...] zł, woda i wywóz nieczystości - [...] zł, opłata za telefon - [...] zł, ogrzewanie - [...] zł, ubezpieczenie nieruchomości - [...] zł, spłata kredytu hipotecznego - [...] zł, kształcenie dzieci - [...] zł, wykup lekarstw bezreceptowch - ok. [...] zł. Koszty prowadzonej działalności gospodarczej wynoszą: prąd- [...] zł, materiały - [...] zł, woda i wywóz nieczystości - [...] zł, telefon - [...] zł, ogrzewanie - [...] zł, podatek od nieruchomości - [...] zł, składki na ZUS - [...] zł. K. O. wraz z żoną posiada zobowiązania w banku A z tytułu zaciągniętego kredytu hipotecznego na kwotę [...] zł płatną w ratach w wysokości [...] zł do dnia 01.04.2018 r. Żona zobowiązanego nie pracuje zarobkowo, pomaga w prowadzeniu działalności męża, tj. prowadzi księgowość warsztatu. Jest ona właścicielem domu znajdującego się przy ul. [...] w S. Następnie organ podał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Przytaczając przypadki całkowitej nieściągalności określone w ust. 3 art. 28 tejże ustawy, organ wskazał, że wobec K. O. było prowadzone przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego postępowanie egzekucyjne, które postanowieniem z dnia 19.12.2006 r. zostało umorzone z uwagi na brak składników majątkowych podlegających zajęciu (na podstawie protokołu o stanie majątkowym z dnia 23.08.2006 r. za okres 06/2002-03/2003 i 05/2004-08/2005). Ponadto powołał się na protokoły nieściągalności w postępowaniach egzekucyjnych prowadzonych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego od 11.10.2005 r. do 31.07.2007 r. za okres 09/2004-08/2005, od 28.02.2008 r. do 28.10.2008 r. za okres 06-10/2007 oraz od 21.07.2008 r. do 28.10.2008 r. za okres 09/2005-10/2007. Obecnie w stosunku do zobowiązanego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Biorąc jednak pod uwagę, że zobowiązany jest czynnym przedsiębiorcą, a prowadzona przez niego działalność przynosi dochód oraz powołując się na konstrukcję tzw. uznania administracyjnego Zakład stwierdził, że umorzenie należności byłoby przedwczesne. Ponadto organ wskazał, że w myśl art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powyższe przypadki szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydane na podstawie art. 28 ust. 3b cytowanej ustawy. Zakład podkreślił przy tym, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródła przychodów na utrzymanie nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co zdaniem organu nie ma miejsca w przypadku K. O. Sytuacja rodziny K. O. nie ulega pogorszeniu. Przez cały czas zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą i osiąga dochody. W roku 2008 r. wysokość przychodu z prowadzonej działalności wynosiła [...] zł, która miesięcznie daje kwotę w wysokości [...] zł, co przy uwzględnieniu koniecznych wydatków umożliwia spłatę należności wobec Zakładu. Z dokumentów nie wynika, by zobowiązany był osobą przewlekle chorą lub musiał sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Ponadto choroba syna nie uniemożliwia zobowiązanemu uzyskanie dochodu w celu spłaty należności wobec Zakładu. W zakresie należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych (pracowników) organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a., stwierdzając że do tych składek nie stosuje się art. 28 i 29 ustawy o s.u.s. Strona złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, zarzucając nieuwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla ustalenia rzeczywistej sytuacji osobistej i materialnej wnioskodawcy, a w szczególności konieczności ponoszenia kosztów utrzymania oraz faktu, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego zostało umorzone. Skarżący podniósł, że Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców nie potwierdziła istnienia składników majątkowych, z których można prowadzić egzekucję oraz że posiada on znikome źródła przychodów, które nie dają realnych możliwości wywiązania się ze zobowiązań. Ponadto zarzucił, że organ pominął słuszny interes obywatela i nie wskazał, dlaczego jest on mniej ważny od interesu społecznego. Decyzją z dnia 24 lipca 2009 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 29 maja 2009 r., podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego Zakład słusznie uznał, że umorzenie należności w niniejszej sprawie byłoby przedwczesne, pomimo, że postępowania egzekucyjne wobec zobowiązanego zostały umorzone, gdyż zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą, nie posiada zaległości wobec Urzędu Skarbowego, regularnie spłaca zobowiązania kredytowe. Obecnie w stosunku do zobowiązanego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, a żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził przesłanki nieściągalności. Według organu odwoławczego K. O. ma realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, a jego żądania dotyczące umorzenia zmierzają do zwolnienia z egzekucji przyszłych spodziewanych dochodów. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że podejmując decyzję o umorzeniu należności z tytułu składek, nie może "chronić" jedynie płatnika składek, ponieważ działałby na szkodę zarówno Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak i pracowników, tym bardziej że niewywiązywanie się przez zobowiązanego z obowiązku opłacania składek było działaniem destabilizującym w dużej mierze system ubezpieczeń społecznych, gdyż Zakład Ubezpieczeń Społecznych był zobowiązany do bieżącego wypłacania świadczeń emerytalno - rentowych osobom uprawnionym do ich otrzymywania. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ rentowy. Skarżący zarzucił, iż organ dokonał błędnej oceny materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych, nie przeprowadził właściwej analizy ekonomicznej potwierdzającej odmowę umorzenia podyktowaną przedwczesnością, a ponadto nie wykazał, na czym polegał interes społeczny, któremu dał prymat w niniejszej sprawie. Podniósł, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności pominięto okoliczność bezpodstawnego umorzenia restrukturyzacji należności oraz okoliczność, że organ rentowy bezpośrednio przyczynił się do powstania zaległości po 30.04.2004 r., jak również do zaistnienia złej sytuacji majątkowej wnioskodawcy. Powołując się na zestawienie dochodów i wydatków skarżący wskazał, że jego przedsiębiorstwo nie generuje żadnego dochodu. Ponadto podniósł, że zadłużenie w ZUS uniemożliwia mu uzyskanie zaświadczenia o niezaleganiu w opłacie składek, a tym samym planowanie i realizację inwestycji, uzyskanie dofinansowania z funduszy unijnych, a w konsekwencji rozwój zakładu. Skarżący zarzucił także, iż organ dopuścił się dowolności oraz przekroczył granice uznania administracyjnego, ponieważ uznając istnienie przesłanek do umorzenia sprzeniewierzył się zasadom racjonalności. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w tak określonych granicach, sąd uwzględnił skargę z powodu naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem wydał ją niewłaściwy organ. Przepis art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych a nie Prezes Zakładu ( por. wyrok NSA z 28.01.2009 r., II GSK 691/08, niepubl. i powołany tam wyrok NSA z 29.05.2007 r., II GSK 340/06 ). Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu podpisuje wydane przez ten organ administracji publicznej decyzje, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o s.u.s. Prezes reprezentuje Zakład na zewnątrz. Prezes Zakładu może przekazać swoje uprawnienie do reprezentowania Zakładu pracownikom i innym osobom na podstawie § 2 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych – Dz. U. Nr 28, poz. 164 ). W zaskarżonej decyzji z dnia 24 lipca 2009 r. jako organ wydający decyzję wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( odmiennie niż w decyzji z dnia 29 maja 2009 r., gdzie organem tym był Zakład Ubezpieczeń Społecznych ), wynika to zarówno z nagłówka decyzji jak i z jej uzasadnienia. Oznacza to, że decyzję wydał niewłaściwy organ, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, uzasadniającą stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec czego należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 152 p.p.s.a. /-/ S. Widłak /-/ B. Koś /-/ M. Lorych – Olszanowska