III SA/Po 82/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi R. T. i A. T. wspólników spółki cywilnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości. Zarząd Związku Międzygminnego "[...]" w likwidacji, decyzją z 30 lipca 2024 roku (sygnatura sprawy: [...], decyzja numer [...]), na podstawie art. 9zb ust. 1 w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r. poz. 399): - nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł na R. T. i A. T. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą [...]., ul. [...], [...], za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2020 roku; - umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wysokości [...] zł na R. T. i A. T. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą [...]., ul. [...], [...] za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2021 roku. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w oparciu o sprawozdania złożone w systemie BDO organ ustalił, iż [...]., ul. [...], [...], nie osiągnęła w roku 2020 wymaganego poziomu recyklingu (70%), przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne z terenu gminy: - B. gdzie odebrano odpad o kodzie 170904 w ilości 0,6000 Mg, który w całości w zagospodarowano w procesie D5 składowanie; - C. gdzie odebrano odpad o kodzie 170904 w ilości 3,7000 Mg, który w całości w zagospodarowano w procesie D5 składowanie; - K. gdzie odebrano odpad o kodzie 170904 w ilości 2,6600 Mg, który w całości w zagospodarowano w procesie D5 składowanie; - P. gdzie odebrano odpad o kodzie 170904 w ilości 8,5600 Mg, który w całości w zagospodarowano w procesie D5 składowanie; - P. gdzie odebrano odpady o kodzie 170101 w ilości 20,8800 Mg, odpady o kodzie 170102 w ilości 40,3800 Mg, odpady o kodzie 170107 w ilości 149,1800 Mg oraz odpady o kodzie 170904 w ilości 170,0400 Mg, które w części obejmującej 210,4400 Mg zagospodarowano w procesie R5 recykling, a w części obejmującej 170,0400 Mg w procesie D5 składowanie, osiągnięto w 2020 roku poziom recyklingu 55,31% na wymagane 70%; - S. gdzie odebrano odpad o kodzie 170904 w ilości 1,1400 Mg, który w całości w zagospodarowano w procesie D5 składowanie. Mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. w okresie sprawozdawczym za 2020 rok przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy (art. 6f ust. 1 u.c.p.g.) i nie świadczył takiej usługi w trybie zamówień z wolnej ręki (art. (6f ust.2 u.c.p.g.), i który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g, podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu. Karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). W załączniku nr 2 w tabeli pod pozycją 1051 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. poz. 2490 z późn. zm.) określono jednostkową stawkę opłaty za zł/Mg za składowanie niesegregowanych odpadów (zmieszanych) odpadów komunalnych w roku 2020 i w kolejnych latach w wysokości [...] zł. Łączna wysokość kary wyniosła [...] zł, a obliczona według ustalonego wzoru dla poszczególnych gminy przedstawiała się następująco: - [...] zł dla odpadów z terenu gminy [...] (0,42Mg x [...] zł), - [...] zł dla odpadów z terenu gminy [...] (2,59Mg x [...] zł), - [...] zł dla odpadów z terenu gminy [...] (1,862Mg x [...] zł), - [...] zł dla odpadów z terenu gminy [...] (5,992Mg x [...] zł), - [...] zł dla odpadów z terenu gminy [...] (55,896Mg x [...] zł), - [...] zł dla odpadów z terenu gminy [...] (0,798Mg x [...] zł). Organ wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, albowiem w odniesieniu do skutków zaniechania w zakresie przekazania odpadów do recyklingu nie sposób przyjąć, iż cechuję się ono znikomą szkodliwością. Odpady zdeponowane na składowisku w sposób trwały wpływają negatywnie na środowisko. W późniejszym okresie nie jest możliwe usunięcia stanu naruszenia przepisów, stan nieosiągnięcia wymaganych poziomów trwa nadal. Strona nie wykazała, aby za to samo zachowanie został nałożona na nią administracyjna kara pieniężna lub też została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe albo prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Uwzględniając, że zgodnie art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa organ wyjaśnił, iż w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie upłynął określony w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej pięcioletni okres przedawnienia, liczony od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. R. T. oraz A. T. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą [...]., reprezentowani przez pełnomocników w osobie adwokata oraz radcy prawnego, skorzystali z prawa do odwołania. Odwołujący się zaskarżyli decyzję w zakresie jej punktu pierwszego i zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i odstąpienia od wymierzenia kary z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu. Odwołujący się zarzucili naruszenie: 1) art. 9zf u.c.p.g. w związku z art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez nieuwzględnienie przedawnienia zobowiązania na skutek upływu 3-letniego terminu przedawnienia; 2) art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez brak wskazania w rozstrzygnięciu decyzji jakiej gminy dotyczą uchybienia, co nie mogło zostać uzupełnione w uzasadnieniu decyzji; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej, pomimo, iż w aktach sprawy nie ma: - dowodów, z których miałoby wynikać jakie poziomy recyklingu zostały osiągnięte w 2020 roku przez Odwołującego; - dowodów, z których miałoby wynikać, że Odwołujący w ogóle miał możliwość osiągnięcia wymaganych prawem poziomów recyklingu, w szczególności z uwagi na fakt, że zarzuty dotyczą szczytowej fazy epidemii COVID-19 (2020 rok); - dowodów, z których miałoby wynikać w jakich warunkach działał Odwołujący, w szczególności organ nie czynił ustaleń w zakresie zawinienia Odwołującego; - dowodów, z których miałoby wynikać, że odwołujący ponadprzeciętnie długo, z uwagi właśnie na ograniczenia covidowe, oczekiwał na wydanie decyzji, na podstawie której mógłby prowadzić sortownie odpadów we własnej instalacji; - ponadto organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania stron na okoliczności wskazane powyżej. 4) art. 9g u.c.p.g. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wskazanie powodów dla oceny o braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (pozyskaniu z systemu BDO raportów odbioru i zagospodarowania odpadów złożonych przez [...] za 2020 rok), decyzją z dnia 11 sierpnia 2025 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w 2020 roku poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne wynosił 70%. Poziom osiągnięty w 2020 roku przez wnoszącego odwołanie, w poszczególnych gminach wyniósł: 0% (B. ), 0% (C. ), 0% (K. ), 0% (P. ), 55,31% (P. ) oraz 0% (S. ). Organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość należnej kary pieniężnej. Odwołujący się nie kwestionuje poprawności przyjętych danych i dokonanych wyliczeń. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie sposób przyjąć znikomej wagi naruszenia skoro w objętym postępowaniem okresie z wymaganego poziomu 70% strona osiągnęła poziom od 0% do 55,31%. Waga naruszenia musi być oceniania z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celu jakim jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów. Segregowanie odpadów ma służyć ochronie środowiska i zdrowia ludzi. Strona podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Strona jako profesjonalista w branży i spełniająca wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna miarkować wystąpienie konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, niewątpliwie powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu określonego w przepisach. Kolegium zaznaczyło, że w sprawie należało stosować pięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 9taa u.c.p.g. przedsiębiorcy przysługuje prawo złożenia korekty sprawozdania w okresie dwóch lat od ustawowego terminu do jego złożenia. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji odpowiada wymogom z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Rozstrzygnięcie zawiera konieczne elementy. R. T. oraz A. T. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą [...]., reprezentowani przez pełnomocników w osobie adwokata oraz radcy prawnego, skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa. W ocenie skarżących kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 9zf u.c.p.g. w związku z art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez nieuwzględnienie, że doszło do przedawnienia zobowiązania objętego zaskarżoną decyzją, gdyż do nieosiągnięcia poziomów recyklingu miało dojść w 2020 roku, a zatem 3-letni termin przedawnienia zakończył bieg z dniem 31 grudnia 2023 roku, co powinno skutkować umorzeniem postępowania; 2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w rozstrzygnięciu jakiej gminy dotyczy uchybienie, a ustaleń w tym zakresie nie może uzupełniać uzasadnienie decyzji; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie oraz prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, pomimo, iż w aktach nie znajdują się dowody, z których miałoby wynikać, że skarżący w ogóle mieli możliwość osiągnięcia w 2020 roku wymaganych prawem poziomów recyklingu, w szczególności z uwagi na fakt, że stawiane zarzuty dotyczą szczytowej fazy epidemii COVID-19 oraz braku wykazania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nieosiągnięciem wskazanego w przepisach poziomu recyklingu, a szkodliwością działań skarżących; 4) art. 9g w związku z art. 3aa u.c.p.g. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący byli w stanie osiągnąć poziomy recyklingu wskazane w przepisach mimo tego, że ilość odpadów całościowo była znikoma, a skarżący nie mieli wpływu na typ odpadów jakie przyjmowali; 5) art. 9x u.c.p.g. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. skutkujące przyjęciem, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, podczas gdy waga naruszenia prawa (o ile w ogóle występuje) jest znikoma, uchybienie to nie nastąpiło z winy skarżących, nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji zaś żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje, że reguł ogólnych wymierzania kar administracyjnych wynikających z przepisów K.p.a. nie stosuje się. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 roku pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty oraz argumentacje skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czy naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć lub miało wpływ na wynika sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o nałożeniu spornej administracyjnej kary pieniężnej wydane zostało bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy. Materialnoprawną podstawę podjętych w przedmiotowej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 399; dalej w skrócie "u.c.p.g.") - art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 – w brzmieniu obowiązującym w spornym okresie. Przepis art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. W przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku międzygminnego. Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Według art. 3aa u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo; 2) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo. Z kolei art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361) stanowi, że do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa u.c.p.g., stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579 oraz z 2020 r., poz. 568, 695 i 875). Przyjmuje się, że norma z art. 3aa ust. 1 u.c.p.g. dotyczy obowiązków za 2020 r., natomiast norma z art. 3b dotyczy lat następnych (wyroku NSA z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1216/22). Z tego też względu norma z art. 3b ust. 1 nie znajdowała w tej sprawie zastosowania. W niniejszej sprawie kara pieniężna została wymierzona za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, w sprawie zastosowanie znajdował więc przepis art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. W przywołanym powyżej wyroku NSA stwierdził, że w obecnym stanie prawnym sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, określił minister właściwy do sprawy klimatu kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania osiągnięcia tych poziomów przez każdą gminę oraz przepisami Unii Europejskiej określającymi sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi (art. 3b ust. 3 u.c.p.g.). Na podstawie tego przepisu zostało wydane rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, które weszło w życie 4 września 2021 r. Przepisy tego rozporządzenia nie znajdowały jednak w rozpatrywanej sprawie zastosowania z tych samych powodów, co przepis art. 3b u.c.p.g. Wynika to ze zmian wprowadzonych do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361). Na podstawie tej nowelizacji wprowadzono między innymi art. 3b ust. 3 u.c.p.g. w obecnym brzmieniu i uchylono art. 3b ust. 2 u.c.p.g., który w poprzednim stanie prawnym stanowił delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach, uwzględniając potrzebę osiągnięcia poziomów określonych w art. 3b ust. 1; 2) sposobów obliczania poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania ich osiągnięcia przez każdą gminę. Na podstawie obowiązującej ówcześnie delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. To rozporządzenie miało w tej sprawie zastosowanie, ponieważ zgodnie z art. 6 powołanej wyżej ustawy zmieniającej do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568, 695 i 875). Organ I instancji na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167) dokonał obliczenia poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przyjmując jako podstawę do obliczeń ilości odpadów komunalnych wskazanych przez stronę w sprawozdaniu przedsiębiorcy o odebranych odpadach komunalnych za rok 2020 rok. Było to działanie zasadne, bowiem w tej sprawie zastosowanie miało właśnie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r., natomiast nie miał zastosowania art. 3b pkt 1b, który został wprowadzony dopiero na mocy powołanej nowelizacji z dnia 17 grudnia 2020 r. Poza tym, zgodnie z art. 9n u.c.p.g. sprawozdanie takie składane jest obowiązkowo przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (ust. 1) w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2). Zgodnie art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej. Sposób naliczenia kary uregulowany został w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 2, stanowi wynik działania matematycznego, tj. oblicza się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W ocenie Sądu, w sprawie doszło do zgodnego z prawem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gmin: B., C., K., P., P. i S. będących członkami Zarządu Związku Międzygminnego "[...] - za 2020 rok. Obliczenia łącznej wysokości spornej kary pieniężnej dokonano na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., a jej wysokość ustalono na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, że oblicza się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g., stanowi więc iloczyn brakującej masy odpadów wymaganych do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu i jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych komunalnych na składowisku. Zgodnie z załącznikiem nr 2 przywołanego rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska, pod pozycją nr 1051 określono jednostkową stawkę opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne w wysokości [...] zł. W sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący odbierając odpady z terenu gmin [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie osiągnęli za 2020 roku wymaganego poziomu recyklingu innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne (70%). Poza sporem pozostaje okoliczność, że poziom osiągnięty w 2020 roku przez wnoszących odwołanie dla poszczególnych gminach wyniósł: 0% (B. ), 0% (C. ), 0% (K. ), 0% (P. ), 55,31% (P. ) oraz 0% (S. ). Organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość należnej kary pieniężnej. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na zarzuty naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a."). Zaskarżona decyzja została wydana z poszanowanie zakresu zaskarżenia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jednoznacznie wynika, że przedmiotem rozpoznania w drugiej instancji była kwestia kary pieniężnej za 2020 rok nałożonej w związku z brakiem osiągnięcia poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne za 2020 rok. Przypomnieć należy, że przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 138). W ocenie Sądu brak jest podstaw do formułowania oceny o niekompletności rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. W punkcie pierwszym rozstrzygnięcia organu I instancji zindywidualizowane zostały: podmiot, na który została nałożona kara pieniężna, wysokość kary pieniężnej, a także rodzaj/podstaw prawna obowiązku prawnego, którego naruszenie spowodowało wymierzenie spornej kary pieniężnej. Skarżący nie wykazali, aby przyjęty przez organy sposób ustalenia spornej kary pieniężnej, tj. ustalenie jedną decyzją łącznej kary pieniężnej w odniesieniu do poszczególnych gmin z obszaru działania Związku Międzygminnego "[...]" w likwidacji, należało rozpoznawać jako naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawiera wszystkie wymagane elementy warunkujące wykonalność kwestionowanej skargą decyzji. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organu I instancji szczegółowo przedstawione zostały wszystkie okoliczności faktyczne warunkujące powiązanie nałożonej kary pieniężnej z okolicznościami, które mogą być istotne z punktu widzenia oceny, czy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została już uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd nie ujawnił podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Nie może budzić wątpliwości, że do nałożonej na skarżących kary pieniężnej znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Dział IVA Administracyjne kary pieniężne. Zgodnie z art. 189a § 1 K.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy wskazanego działu. Jednak przepisów wskazanego działu nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, czy udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a § 2 K.p.a.). W świetle zaś art. 189a § 3 K.p.a. przepisów niniejszego działu nie stosuje się w sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 roku sygn. akt III OPS 1/21, stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, stosuje się art. 189f K.p.a. Stosownie zaś do art. 189a § 2 K.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), czy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2), przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem instytucja odstąpienia od nałożenia kary zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego podlegała rozważeniu w przedmiotowej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że przepis art. 9x ust. 3 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach statuuje odmienne dyrektywy wymiaru kary i stanowi lex specialis wobec art. 189d K.p.a. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. Wymierzenie kary pieniężnej jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności, gdyż jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 3 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany (wyrok WSA w Poznaniu z 19.11.2025 r., IV SA/Po 860/25, LEX nr 3964366). Związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nieosiągnięciem wskazanego w przepisach poziomu recyklingu a szkodliwością działań skarżących słusznie nie był objęty zakresem postępowania dowodowego dotyczącego zaistnienia spornego deliktu administracyjnego. Regulacje prawne dotyczące ochrony środowiska oparte są o zasadę przezorności, która jest powiązana z zasadą prewencji i wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań, opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, stosowania optymalnych rozwiązań niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, co wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska. Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Istotą zasady przezorności jest przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (wyrok WSA w Poznaniu z 12.06.2025 r., IV SA/Po 337/25, LEX nr 3913258, oraz powołane tam orzecznictwo). Zależność pomiędzy nieosiągnięciem wskazanego w przepisach poziomu recyklingu a szkodą dla środowiska wynikającą z takiego stanu rzeczy rozpoznawać należy jako fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 77 § 4 K.p.a. Przekonanie o szkodzie, założenie o szkodliwości dla środowiska, stanem nieuzyskania odpowiedniego poziomu segregacji odpadów było powodem przyjęcia regulacji ustawowych o karach pieniężnych za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Prawidłowej podstawy uwolnienia skarżących od spornej odpowiedzialności administracyjnoprawnej nie stanowi argumentacja odwołująca się do stopnia przyczynienia się (zawinienia) strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, w odniesieniu do powstania stanu naruszenia prawa. Odpowiedzialność za przedmiotowy delikt administracyjny ma charakter obiektywny. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu z powodu wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu, może być rozpatrywane jako wystąpienie siły wyższej, w ramach ewentualnego zastosowania art.189e K.p.a. W odniesieniu do art.189e K.p.a. wskazać należy, że użyte w tym przepisie pojęcie siły wyższej jest co do zasady charakterystyczne dla prawa cywilnego. W pojęciu tym wyróżnia się elementy obiektywne i element subiektywny. Do elementów obiektywnych należy zaliczyć zewnętrzny oraz nadzwyczajny charakter zdarzenia, brak możliwości jego przewidzenia oraz zapobiegnięcia mu. Element subiektywny to zachowanie przez podmiot obowiązany najwyższej staranności w celu zapobieżenia zdarzeniu lub jego skutkom. Siła wyższa to zdarzenie zewnętrzne w stosunku do podmiotu obowiązanego, co oznacza, że pozostaje ono poza kontrolą tego podmiotu, który nie ma żadnego wpływu na jego wystąpienie i skutki. Jest to zdarzenie nadzwyczajne, wyjątkowe, któremu nie można zapobiec i którego nie da się przewidzieć w świetle aktualnego stanu wiedzy i doświadczenia życiowego. Pojęcie to ulega subiektywizacji, zarówno gdy chodzi o wskazane wyżej elementy obiektywne, takie jak zewnętrzność, niemożność przewidzenia i zapobieżenia zdarzeniu, jak również wymóg, aby podmiot obowiązany, pomimo dochowania najwyższej staranności, nie mógł zapobiec zdarzeniu i jego skutkom. Patrząc na pandemię COVID-19 jako na czynnik zewnętrzny, niezależny od człowieka, nie można wykluczyć przypadków, gdy obiektywnie będzie go można uznać za siłę wyższą. Natomiast do skarżącego należało wykazanie, że czynnik ten doprowadził do nieosiągnięcia poziomów recyklingu mimo dołożenia najwyższej staranności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12.06.2025 r., IV SA/Po 337/25, LEX nr 3913258, oraz powołane tam orzecznictwo). Przypomnieć należy, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. K.p.a.), nie oznacza, że organ w każdym postępowaniu ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy brak udowodnienia określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyrok NSA z 23.01.2025 r., I OSK 1171/23, LEX nr 3836548. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie przedstawiono żadnych dowodów, które wskazywałyby, że to COVID-19 był wyłączną przyczyną nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Skarżący nie składali w tym zakresie żadnych wniosku dowodowych. Analiza uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie pozostawia wątpliwości, że organy rozważyły powoływane przez skarżących okoliczności w kontekście możności zastosowania 189f § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu tłumaczenia zawarte w odwołaniu/skardze nie stanowią podstawy do przyjęcia stanowiska o spełnieniu przesłanek do zastosowania tego przepisu. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na zarzuty dotyczące przedawnienia prawa do wydania decyzji i podziela stanowisko, że w kwestii terminów przedawnienia nakładania spornej administracyjnej kary pieniężnej zastosowanie znajduje art. 189g § 1 K.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu z 8.01.2026 r., III SA/Po 44/26, LEX nr 4018532 i powołane tam orzecznictwo, a także wyrok WSA w Łodzi z 18.12.2024 r., II SA/Łd 747/24, LEX nr 3825877). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.