IV SA/Po 337/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 29 stycznia 2025 r. nr [...] – wydaną po rozpatrzeniu sprawy z odwołania H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. (dalej również: skarżący; zobowiązany; strona) od decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji [...]" w likwidacji (dalej: Zarząd ZM GOAP w likwidacji; Zarząd ZM GOAP; organ I instancji) z dnia 30 lipca 2024 r. nr [...], znak sprawy [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję co do pkt 1 i w to miejsce nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł na H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. z siedzibą pod adresem ul. [...], [...] - za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2020 roku dla Miasta [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...] oraz Miasta i Gminy [...]. W podstawie prawnej decyzji Kolegium wskazało przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej k.p.a., art. 9zb ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 399) - dalej: u.c.p.g., art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361) w zw. z art. 64 ust 1 i art. 73 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) oraz § 5 pkt 28 w zw. z § 7 ust. 4 Statutu Związku Międzygminnego "Gospodarka odpadami Aglomeracji [...]" (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 24 listopada 2021 r., poz. 8475 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 2490). Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy, przedstawionym przez organ II instancji. Zarząd ZM GOAP w likwidacji decyzją z dnia 30 lipca 2024 r. znak [...]) nałożył na H. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2020 roku [pkt 1] oraz umorzył w części jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niewypełnienie tego obowiązku w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowy stanowiących odpady komunalne w 2021 roku [pkt 2]. W uzasadnieniu decyzji Zarządu ZM GOAP w likwidacji wskazano, że ustalenie, iż doszło do naruszenia dyspozycji art. 9g ust. 3 u.c.p.g. nastąpiło na podstawie sprawozdania złożonego przez skarżącego w systemie BDO za 2020 rok. Zarząd ZM GOAP w likwidacji obliczył poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne według wzoru wskazanego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167). Ze sprawozdania wynika, że strona nie osiągnęła w roku 2020 w odniesieniu do Miasta [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...] oraz Miasta i Gminy [...] wymaganego poziomu recyklingu. Organ I instancji zbadał również przesłanki zawarte w art. 189f k.p.a., stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto organ stwierdził, że na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy przepisów wykonawczych wydanych na postawie upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 3b ust. 3 u.c.p.g. w związku z nowelizacją przepisów od 2021 r. dla odpadów budowlanych i rozbiórkowych nie są wymagane poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Z uwagi na brak podstawy prawnej do rozpatrzenia sprawy w tym zakresie - umorzył postępowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji H. S., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zaskarżył tę decyzję co do pkt 1, podnosząc zarzut przedawnienia, jak też zarzucając naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak wskazania jakiej gminy dotyczyły uchybienie, a ustaleń w tym zakresie nie może uzupełniać uzasadnienie decyzji. Z ostrożności procesowej skarżący wskazał również na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, stanowiącego podstawę ustalenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Podniósł także, że w aktach sprawy nie znajdują się żadne dowody, z których miałoby wynikać, jakie poziomy recyklingu zostały osiągnięte w 2020 r. przez skarżącego; nie rozważono również, czy strona w ogóle miała możliwość osiągnięcia w 2020 r. wymaganych prawem poziomów recyklingu, w szczególności z uwagi na fakt, że zarzuty dotyczą szczytowej fazy epidemii COVID-19. Przy takich zarzutach zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od wymierzenia kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 stycznia 2025 r. Wskazując na ustalony stan faktyczny, Kolegium zauważyło m.in., że zawiadomieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r. Zarząd ZM GOAP w likwidacji z siedzibą w P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne (sygnatura [...]) w sprawie wymierzenia H. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą H. z siedzibą pod adresem ul. [...], [...] administracyjnej kary pieniężnej za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g., w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2020 roku dla Miasta [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...] oraz Miasta i Gminy [...] oraz w 2021 roku dla Miasta [...]. Stronę wezwano do złożenia pisemnych wyjaśnień, która w piśmie z dnia 9 maja 2024 r. wniosła o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień. W piśmie z dnia 27 maja 2024 r. pełnomocnik strony wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na przedawnienie możliwości nałożenia kary, jak też podniósł, że w aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających zasadność wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz nałożenia kary. Wskazał również na zasadność odstąpienia od nałożenia kary (art. 189f k.p.a.), a nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony i przeprowadzenie mediacji między organem a stroną. W dniu 20 czerwca 2024 r., podczas przesłuchania H. S., jego pełnomocnik zwrócił uwagę na fakt, że skarżący nie miał wpływu na skład i rodzaj odbieranych odpadów, a w konsekwencji na osiągane poziomy recyklingu w latach [...], czyli w okresie pandemii. W piśmie z dnia 25 czerwca 2024 r. poinformowano stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz pouczono o uprawnieniach z art. 10 k.p.a., z których skarżący nie skorzystał. Wobec powyższego Zarząd ZM GOAP wydał w dniu 30 lipca 2024 r. decyzję nakładającą na H. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2020 roku oraz umorzył w części jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niewypełnienie tego obowiązku w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowy stanowiących odpady komunalne w 2021 roku. W dniu 14 sierpnia 2024 r. pełnomocnik strony wniósł o uzupełnienie decyzji w zakresie pouczenia, w związku z czym postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2024 r. Zarząd ZM GOAP w likwidacji odmówił uzupełnienia decyzji we wskazanym zakresie. W rozważaniach merytorycznych Kolegium stwierdziło, że H. S. prowadzący działalność gospodarczą jest podmiotem odbierającym odpady od właścicieli nieruchomości, która to działalność w myśl art. 9b ust. 1 u.c.p.g. jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.). Przedsiębiorca został wpisany do prowadzonego przez Zarząd ZM GOAP rejestru działalności regulowanej dnia 8 maja 2013 r., otrzymując numer rejestrowy [...] (art. 9c u.c.p.g.), zatem był objęty obowiązkiem sprawozdawczym (podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy - art. 9n u.c.p.g.) i obowiązkiem określonym w art. 9g u.c.p.g. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Organ wskazał na to, że norma z art. 3aa ust. 1 u.c.p.g. dotyczy obowiązków za 2020 rok, natomiast norma z art. 3b dotyczy lat następnych - i tego też względu norma z art. 3b ust. 1 nie znajdowała w tej sprawie zastosowania. Natomiast zgodnie z art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo. Organ II instancji wyjaśnił, że w tej sprawie kara pieniężna została wymierzona za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, a zatem zastosowanie miał art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. Jednocześnie organ zauważył, że ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361) w art. 3b u.c.p.g. uchylono ust. 2, co oznacza, że w 2021 roku i w latach następnych dla odpadów budowlanych i rozbiórkowych nie będą wymagane poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji słusznie umorzył postępowanie w tym zakresie za 2021 rok. W następnej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że strona, realizując obowiązek ustawowy, przekazała sprawozdanie za 2020 do Zarządu ZM GOAP w likwidacji za pośrednictwem strony BDO. W związku tym, prowadząc postępowanie w przedmiocie wymiaru kary za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu w 2020 roku, organ wydający decyzję powinien opierać się na przepisach w brzmieniu z tego właśnie roku. Organ wyjaśnił, że poziomy recyklingu w 2020 roku określało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167). To właśnie rozporządzenie miało w tej sprawie zastosowanie ze względu na art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361). Kolegium wskazało na to, że poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne oblicza się na podstawie wzoru wskazanego w § 3 rozporządzenia. Tabela nr 2 tego rozporządzenia obrazuje wymagany poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia (%) innych niż niebezpieczne odpady budowlane i rozbiórkowe za 2020 rok: 70%. Według organu odwoławczego, zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy niezbicie wskazuje, że przedsiębiorca w 2020 r. nie osiągnął wymaganych poziomów. Sankcją za niedotrzymanie wymaganych ustawowo poziomów jest kara pieniężna obliczona odrębnie dla wymaganego poziomu, tj. przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W powyższej sytuacji zgodnie art. 9x ust.2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej. Sposób naliczenia kary uregulowany został w art.9x ust. 3 u.c.p.g. Kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 2, stanowi wynik działania matematycznego, tj. oblicza się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. 2017 r., poz. 2490), stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w 2020 r. wynosiła [...] zł/Mg. Kolegium wskazało na wzór: K= (Mwbr x 70% - Mrbr ) x [...] zł. Kolegium zwróciło uwagę na to, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało szczegółowo opisane wyliczenie wysokości kary, przy zastosowaniu wzoru wynikającego z rozporządzenia, z podstawieniem wielkości wynikających ze sprawozdania strony i zastosowaniu wyżej wskazanej stawki. Organ II instancji dodał, że zwrócił się do Zarządu ZM GOAP o udostępnienie sprawozdania złożonego przez stronę do BDO, jak też, sprawdzając sposób wyliczenia kary przez organ I instancji, nie miał co do tego żadnych zastrzeżeń. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 u.c.p.g. Zaznaczył, że w świetle przytoczonego przepisu, to na skarżącym ciążył m.in. obowiązek osiągnięcia w 2020 roku w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g., obliczaną zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Kolegium podkreśliło, że strona świadoma obowiązujących w tym względzie regulacji, prowadząca działalność gospodarczą od 8 maja 2013 r. (data wpisu do rejestru działalności regulowanej przez ZM GOAP), a zatem od wielu lat, musi wiedzieć, że we własnym interesie powinna przedsięwziąć wszelkie działania umożliwiające jej osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów. Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., Kolegium zauważyło, że tłumaczenie zawarte w odwołaniu jest nie do przyjęcia, bowiem skarżący jako profesjonalista powinien wiedzieć jakie obowiązki na nim ciążą. Kolegium wyjaśniło, że zakres naruszeń, na które powołuje się skarżący, zebrane dane i dokonane wyliczenia, wskazują, że strona w 2020 r. z wymaganych przepisami 70% poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku osiągnęła jedynie 48,80% (brakuje 21,2%) - i tylko w stosunku do P., a w pozostałych gminach wynik to 0%. Są to wartości duże, zatem stopień szkodliwości czynu, jak i zakres naruszeń jest znaczny. Według organu, rozważania te jednak nie mają wpływu na sposób wyliczenia kary pieniężnej, gdyż dokonuje się tego w sposób obiektywny, tj. nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności, a zasady matematyki pozwalają na wyliczenie odpowiedniej kwoty, bez możliwości jej miarkowania. Sposób naliczenia kary Kolegium uznało za właściwy. Organ odwoławczy wyjaśnił w tym względzie, że art. 189f k.p.a. ma zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych w omawianym trybie, jednakże zestawiając go ze stanem faktycznym nie można powiedzieć, że waga naruszenia jest znikoma, bowiem trzeba zawsze zastanowić się jakiemu celowi mają służyć ustanowione przepisy. Według organu, podmiot, który zawodowo trudni się wykonywaniem działalności związanej z wywozem szeroko rozumianych odpadów, podlega odpowiedzialności zaostrzonej, gdyż winien wiedzieć, w jakim reżimie prawnym funkcjonuje. Kolegium stwierdziło też, że rok 2020 jest okresem zamkniętym, a działalność strony jest oceniana w odniesieniu do konkretnego, rocznego przedziału czasowego (w związku z czym niedotrzymanie poziomu recyklingu uległo de facto skonsumowaniu). Według organu, wszystkie pozostałe argumenty odwołujące się do braku winy strony pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący sam kształtuje politykę umów z właścicielami nieruchomości - jest odpowiedzialny za umowy, które zawiera. Powinien być też świadomy cech terenu, na którym działa, rodzajów działalności na nim prowadzonej, utrudnień z tym związanych, gdyż wpisuje się to w ryzyko własnej działalności gospodarczej. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, organ stwierdził, że odpowiedzialność z art. 9g pkt 1 w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. jest niezależna od obiektywnych okoliczności a nawet niezależna "od stopnia racjonalności działań skarżącej". Organ II instancji zwrócił też uwagę na to, że przesłanki, którymi kierował się Zarząd ZM GOAP, są w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko opisane i z tak przedstawionym rozumowaniem Kolegium się zgadza. Dodał, że z okoliczności sprawy nie wynika, by przedsiębiorca został prawomocnie ukarany za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe albo też prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe - i uprzednia kara spełniła cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W następnej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Organ dodał, że według art. 9zf u.c.p.g. w związku z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.) - dalej również: o.p., kwotę administracyjnej kary pieniężnej zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż [...] groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące [...] i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych. Po zaokrągleniu wysokość administracyjnej kary pieniężnej winna wynosić więc [...] zł. Kolegium stwierdziło, że poza powyższym drobnym uchybieniem w całości podziela ustalenia i stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji w sposób jasny i wyczerpujący przedstawił wyliczenia wysokości przedmiotowej kary; poza tym sposób obliczenia kary nie budzi wątpliwości, co zostało zweryfikowane przez organ odwoławczy, jak też nie ma do niego również zastrzeżeń sama strona. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g., podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Organ podkreślił, że naruszenie powołanej regulacji stanowi delikt administracyjny, za który przewidziana została kara w bezwzględnej wysokości, tj. niezależnie od stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia czy też dotychczasowej działalności podmiotu. Dodał, że wskazuje na to norma prawna wynikająca z art. 9zc u.c.p.g., który wskazane w nim okoliczności nakazuje badać wyłącznie w odniesieniu do deliktów administracyjnych tam wskazanych, a wśród nich nie ma przedmiotowej kary administracyjnej. Oceniając zarzuty naruszenia procedury administracyjnej, Kolegium stwierdziło, że: organ I instancji dokonał weryfikacji przesłanek warunkujących wydanie zaskarżonej decyzji (art. 6 k.p.a.); podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przez co nie naruszył zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.); w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a jego spójna i logiczna ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a.; ustalona kwota kary pieniężnej została w prawidłowy sposób wyliczona przez organ I instancji. Według organu II instancji, w świetle całości zebranego materiału zarzuty podniesione przez stronę nie znajdują uzasadnienia, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i została wydana na podstawie prawidłowo zinterpretowanego przepisu art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, Kolegium wskazało na art. 9zf u.c.p.g. i wyjaśniło, że według art. 68 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, przy czym terminy przedawnienia i sposoby powstania "zobowiązania podatkowego" odnieść należy do materialnoprawnej regulacji stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie tym przepisem jest art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., gdyż nakładany decyzją administracyjną obowiązek pieniężny został w nim wprost określony jako kara pieniężna i tak z woli prawodawcy należy go kwalifikować. Organ wskazał również na brzmienie art. 9zd ust. 1 u.c.p.g. Według Kolegium, z powyższego wynika, że dopiero z datą doręczenia stronie decyzji nakładającej karę pieniężną powstaje konkretne "zobowiązanie podatkowe" (zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 o.p.). Jest to zobowiązanie do zapłaty, na rzecz gminy, kary pieniężnej (pieniężnej sankcji za zaistnienie stanu niezgodnego z przepisami ustawy), w wysokości określonej w decyzji i w terminie wskazanym w przepisach ustawy, a źródłem jego powstania jest decyzja administracyjna. Z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że decyzje nakładające kary pieniężne są co do zasady efektem działań podejmowanych z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest zaś uwarunkowane od posiadania przez organ wiedzy o naruszeniu prawa. W tej sytuacji trzyletni termin przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 68 § 1 o.p. rozpoczyna swój bieg od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu – mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do jej wymiaru. W konsekwencji, odpowiednie stosowanie art. 68 § 1 o.p. na gruncie 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. ograniczyć należy do sytuacji, w której organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu – mógł się dowiedzieć i miał trzyletni termin do wymiaru kary, ale przed upływem tego terminu nie doręczył stronie decyzji pierwszej instancji. Zdaniem organu, nie ulega przy tym wątpliwości, że organ I instancji dowiedział się o naruszeniu prawa z chwilą złożenia przez stronę sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2020 rok, co oznacza, że trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa wart. 68 § 1 o.p., do doręczenia stronie decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., rozpoczął swój bieg w 2021 r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2024 r. Decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 2 sierpnia 2024 r., co oznacza, że organ I instancji był uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o wymierzeniu kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 roku w odniesieniu do masy odebranych przez skarżącego odpadów wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Odnosząc się z kolei do zarzutu niewskazania w rozstrzygnięciu zawartym w zaskarżonej decyzji organu I instancji gmin, co do których nastąpiło niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g w 2020 roku, Kolegium stwierdziło, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 24 kwietnia 2024 r. wskazano jakich gmin dotyczy postępowanie; strona wiedziała zatem, jakiego zakresu będzie dotyczyło prowadzone postępowanie, co jednak nie zmienia faktu, że decyzja organu I instancji winna być uszczegółowiona w tym zakresie. Na koniec Kolegium dodało, że stosownie do art. 9zd ust. 1 u.c.p.g. podmiot, na który nałożono karę pieniężną, jest obowiązany uiścić tę karę w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, na rachunek bankowy wskazany w zaskarżonej decyzji przez Zarząd ZM GOAP w likwidacji. W skardze na powyższą decyzję H. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił: 1. [przedawnienie] naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 9zf u.c.p.g. w zw. z art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie faktu, że doszło do przedawnienia zobowiązania opisanego zaskarżoną decyzją albowiem do naruszeń w zakresie nieosiągnięcia poziomów recyklingu miało dojść w 2020 r., zatem 3-letni termin przedawnienia wynikający z przywołanych przepisów zakończył bieg 31 grudnia 2023 r. (a nie jak przyjął organ: 31 grudnia 2024 r.), co powinno skutkować nie tylko niewszczynaniem postępowania, ale wtórnie – skoro już doszło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania – do umorzenia postępowania; 2. [naruszenie zasady orzekania na niekorzyść] naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszenie zasady nieorzekania na niekorzyść skarżącego, co objawia się w ujęciu w rozstrzygnięciu gmin, w których skarżący nie osiągnął wymaganego prawem poziomu recyklingu, a czego wcześniej nie wskazał organ I instancji; 3. [ustalenia faktyczne i postępowanie dowodowe] naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, stanowiącego dalej podstawę ustalenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo że: a) w aktach sprawy nie znajdują się żadne dowody, z których miałoby wynikać, czy skarżący w ogóle miał możliwość osiągnięcia w 2020 r. wymaganych prawem poziomów recyklingu, w szczególności z uwagi na fakt, że stawiane zarzuty dotyczą szczytowej fazy epidemii COVID-19, b) nie wykazano związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nieosiągnięciem wskazanego w przepisach poziomu recyklingu a szkodliwością działań skarżącego; 4. [przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary] naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 9g w zw. z art. 3aa u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący był w stanie osiągnąć poziomy recyklingu wskazane w przepisach, mimo tego że ilość odpadów całościowo była znikoma, a skarżący nie miał wpływu na typ odpadów jakie przyjmował; 5. [nieodstąpienie od wymierzenia kary] naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 9x u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. skutkujące przyjęciem, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, podczas gdy waga naruszenia prawa (o ile w ogóle występuje) jest znikoma, uchybienie to nie nastąpiło z winy strony, nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji, zaś żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje, że reguł ogólnych wymierzania kar administracyjnych wynikających z przepisów Kodeksu nie stosuje się. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, ustosunkował się do szczególnych zarzutów i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto Kolegium wystąpiło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił argumentację w zakresie nierozważenia przez organ niemożności osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu w roku 2020 w zakresie odpadów budowlanych i rozbiórkowych - ze względu na okres pandemii COVID-19. Stwierdził w konkluzji, że skarżący nie może ponosić absolutnej odpowiedzialności za stan wytworzony na skutek błędnych rozwiązań systemowych. W toku postępowania, organ II instancji na wezwanie Sądu nadesłał uzupełniająco dokumentację dotyczącą składanych przez skarżącego sprawozdań za 2020 rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpiło Kolegium w odpowiedzi na skargę, a skarżący jako strona przeciwna - nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia 29 stycznia 2025 r. o charakterze reformacyjno-merytorycznym, w której organ odwoławczy we wskazanej części, w zakresie, w jakim decyzja organu I instancji została zaskarżona w odwołaniu, tj. co do pkt 1 tej decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu ZM GOAP w likwidacji z dnia 30 lipca 2024 r. i w to miejsce nałożył na H. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2020 roku dla Miasta [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...] oraz Miasta i Gminy [...]. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Poza tym, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami oraz stanowiskiem stron postępowania - skarżącego (zarzutami i argumentacją skargi i odwołania) i organu odwoławczego (odpowiedzią na skargę), Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a jej argumenty okazały się niesłuszne. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało wpływ (dotyczy naruszenia prawa materialnego) bądź mogło mieć istotny wpływ (dotyczy naruszenia przepisów postępowania) na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę podjętych w przedmiotowej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 733) - art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 – w brzmieniu obowiązującym w spornym okresie. W ocenie Sądu, w sprawie doszło do zgodnego z prawem wymierzenia skarżącej spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...] oraz Miasta i Gminy [...], będących członkami Zarządu Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji [...]" [aktualnie w likwidacji] - za 2020 rok. Przepis art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który stanowił podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. W przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku międzygminnego. Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Według art. 3aa u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo; 2) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo. Z kolei art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361) stanowi, że do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa u.c.p.g., stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579 oraz z 2020 r., poz. 568, 695 i 875). Warto w tym miejscu odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1216/22 (orzeczenie dostępne jw.), który wyjaśnił, że norma z art. 3aa ust. 1 u.c.p.g. dotyczy obowiązków za 2020 r., natomiast norma z art. 3b dotyczy lat następnych. Z tego też względu norma z art. 3b ust. 1 nie znajdowała w tej sprawie zastosowania. Natomiast zgodnie z art. 3aa u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo; 2) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo. W niniejszej sprawie kara pieniężna została wymierzona za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, a zatem zastosowanie miał art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że w obecnym stanie prawnym sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, określił minister właściwy do sprawy klimatu kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania osiągnięcia tych poziomów przez każdą gminę oraz przepisami Unii Europejskiej określającymi sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi (art. 3b ust. 3 u.c.p.g.). Na podstawie tego przepisu zostało wydane rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, które weszło w życie 4 września 2021 r. Przepisy tego rozporządzenia nie znajdowały jednak w rozpatrywanej sprawie zastosowania z tych samych powodów, co przepis art. 3b u.c.p.g. Wynika to ze zmian wprowadzonych do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361). Na podstawie tej nowelizacji wprowadzono między innymi art. 3b ust. 3 u.c.p.g. w obecnym brzmieniu i uchylono art. 3b ust. 2 u.c.p.g., który w poprzednim stanie prawnym stanowił delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach, uwzględniając potrzebę osiągnięcia poziomów określonych w art. 3b ust. 1; 2) sposobów obliczania poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania ich osiągnięcia przez każdą gminę. Na podstawie uprzednio obowiązującej ówcześnie delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. To rozporządzenie miało w tej sprawie zastosowanie, ponieważ zgodnie z art. 6 powołanej wyżej ustawy zmieniającej do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568, 695 i 875). Organ I instancji na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167) dokonał obliczenia poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, przyjmując jako podstawę do obliczeń ilości odpadów komunalnych z tych frakcji, wskazanych przez stronę w sprawozdaniu przedsiębiorcy o odebranych odpadach komunalnych za rok 2020 rok. Było to działanie zasadne, bowiem w tej sprawie zastosowanie miało właśnie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r., natomiast nie miał zastosowania art. 3b pkt 1b, który został wprowadzony dopiero na mocy powołanej nowelizacji z dnia 17 grudnia 2020 r. Poza tym, zgodnie z art. 9n u.c.p.g. sprawozdanie takie składane jest obowiązkowo przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (ust. 1) w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2). W tak zakreślonych ramach prawnych brak jest podstaw do przyjęcia, że zarzuty skargi podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie zastosowania tych przepisów mogłyby zasługiwać na uwzględnienie. Karę w wysokości [...] zł (w jej finalnej wysokości, wynikającej z decyzji organu II instancji) nałożono na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Z kolei wysokość kary ustalono na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, że oblicza się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Bezsporny jest przy tym fakt uzyskania przez skarżącą spółkę niewystarczającego poziomu recyklingu względem wymaganych 70%. Powołany przepis art. 9x ust. 3 u.c.p.g. określa zasady wymierzenia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę, który w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych nie osiągnął poziomu recyklingu. Delikt ten ma charakter bezwzględny, co oznacza, że zaistnienie przesłanek wymieniowych w powołanym przepisie powoduje obowiązek nałożenia kary. Kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g., stanowi iloczyn brakującej masy odpadów wymaganych do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu i jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych komunalnych na składowisku. Zgodnie z załącznikiem nr 2 przywołanego rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska, pod pozycją nr 1051 określono jednostkową stawkę opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne w wysokości [...] zł. Wbrew zarzutom skarżącego, w niniejszej sprawie miało miejsce spełnienie przesłanek nałożenia kary administracyjnej w trybie art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g u.c.p.g. za nieosiągnięcie w 2020 roku poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo (art. 3aa pkt 2 u.c.p.g.). Organ prawidłowo ustalił, że skarżący osiągnął jedynie 48,80% (brakuje 21,2%) - i tylko w stosunku do terenu Miasta [...], a w pozostałych gminach osiągnięty wynik to 0% poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w stosunku do wymaganego poziomu 70% za 2020 rok, o czym stanowi art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. Nastąpiło to na podstawie sprawozdania złożonego przez stronę do BDO. Okoliczność ta została w sposób prawidłowy ustalona przez organy. Nie ma żadnych podstaw do jej kwestionowania. Zdaniem Sądu, skarżący nie ma racji, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ze wskazaniem na to, że w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, z których miałoby wynikać, czy skarżący w ogóle miał możliwość osiągnięcia w 2020 r. wymaganych prawem poziomów recyklingu, w szczególności z uwagi na fakt, że stawiane zarzuty dotyczą szczytowej fazy epidemii COVID-19, jak też nie wykazano związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nieosiągnięciem wskazanego w przepisach poziomu recyklingu a szkodliwością działań skarżącego. Jeszcze raz należy podkreślić, że odpowiedzialność za przedmiotowy delikt administracyjny ma charakter obiektywny. Domniemane nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu z powodu wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu, a mianowicie stanu epidemii COVID-19 jako siły wyższej, może być co najwyżej rozpatrywane w ramach ewentualnego zastosowania art.189e k.p.a. Trzeba również zaznaczyć, że zmiana prawa, jaka miała miejsce w grudniu 2020 r. (art. 3aa dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. - Dz.U. z 2020 r., poz. 2361, zmieniającej nin. ustawę z dniem 31 grudnia 2020 r.), wprowadziła przepis art. 3aa, który w istocie co do wskazanych tam wielkości poziomów do osiągnięcia stanowił powtórzenie wcześniej obowiązującego przepisu art. 3b ust. 2, z tym że poziomy te utrzymywał w stosunku do 2020 roku. Ustawodawca utrzymał zatem co do 2020 roku dotychczasowy poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Prawodawca zdecydował się na odstąpienie od określenia takiego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku co do tych frakcji odpadów wyłącznie w odniesieniu do późniejszego okresu, a przecież miał niewątpliwie w tym czasie świadomość skutków trwającej pandemii. Stąd też argumentacja skarżącego – również ta przedstawiona w piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2025 r., która przy tym odnosiła się do kar nakładanych na gminy za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu, a nie przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości – nie zasługiwała na uwzględnienie. Powoływanie się przez skarżącego na okoliczności przedstawione w skardze i jej uzupełnieniu nie mogą uzasadniać przyjęcia, że za 2020 rok nie był zobowiązany do osiągnięcia określonego poziomu recyklingu frakcji odpadów wskazanych w przepisie art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. Z kolei zachodzenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nieosiągnięciem wskazanego w przepisach poziomu recyklingu a szkodliwością działań skarżącego nie ma znaczenia dla ustalenia samego faktu obiektywnego naruszenia bezwzględnie obwiązujących przepisów prawa, tj. popełnienia deliktu administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutu pominięcia przez organ II instancji istotnych okoliczności w sprawie związanych z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu, jak stan zagrożenia epidemiologicznego i stan epidemii COVID-19 jako siły wyższej, Sąd stwierdza, że w sprawie nie mało miejsca w tym względzie naruszenie art. 189e k.p.a. ani też nie doszło do uchybienia przepisów art. 9g w zw. z art. 3aa u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W odniesieniu do art.189e k.p.a. należy wyjaśnić, że użyte w tym przepisie pojęcie siły wyższej jest co do zasady charakterystyczne dla prawa cywilnego. W pojęciu tym wyróżnia się elementy obiektywne i element subiektywny. Do elementów obiektywnych należy zaliczyć zewnętrzny oraz nadzwyczajny charakter zdarzenia, brak możliwości jego przewidzenia oraz zapobiegnięcia mu. Element subiektywny to zachowanie przez podmiot obowiązany najwyższej staranności w celu zapobieżenia zdarzeniu lub jego skutkom. Siła wyższa to zdarzenie zewnętrzne w stosunku do podmiotu obowiązanego, co oznacza, że pozostaje ono poza kontrolą tego podmiotu, który nie ma żadnego wpływu na jego wystąpienie i skutki. Jest to zdarzenie nadzwyczajne, wyjątkowe, któremu nie można zapobiec i którego nie da się przewidzieć w świetle aktualnego stanu wiedzy i doświadczenia życiowego. Pojęcie to ulega subiektywizacji, zarówno gdy chodzi o wskazane wyżej elementy obiektywne, takie jak zewnętrzność, niemożność przewidzenia i zapobieżenia zdarzeniu, jak również wymóg, aby podmiot obowiązany, pomimo dochowania najwyższej staranności, nie mógł zapobiec zdarzeniu i jego skutkom. Patrząc na pandemię COVID-19 jako na czynnik zewnętrzny, niezależny od człowieka, nie można wykluczyć przypadków, gdy obiektywnie będzie go można uznać za siłę wyższą. Natomiast do skarżącego należało wykazanie, że czynnik ten doprowadził do nieosiągnięcia poziomów recyklingu mimo dołożenia najwyższej staranności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie tak się nie stało. Innymi słowy, nie wykazano, że to COVID-19 był wyłączną przyczyną nieosiągnięcia zakładanego poziomu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 340/24, dostępny jw.). Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na profesjonalny charakter prowadzonej przez skarżącego od wielu już lat działalności w zakresie odbierania odpadów oraz świadomość przedsięwzięcia wszelkich działań umożliwiających osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów do recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku. Przy tym, nawet gdyby ewentualnie rozważać skalę szkodliwości nieosiągnięcia wymaganego poziomu w odniesieniu do terenu miasta [...], to stanowczo podkreślić należy, że zerowy poziom osiągnięty – czyli nieosiągnięty w nawet najmniejszym stopniu – w odniesieniu do pozostałych gmin, z terenu których skarżący odbiera odpady, nakazuje przyjąć wniosek, że sytuacja pandemiczna nie może być usprawiedliwieniem dla zaniechania realizacji odnoszących się do 2020 roku podstawowych obowiązków przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Odnosząc się z kolei do kwestii odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że tłumaczenia zawarte w odwołaniu nie stanowią podstawy do przyjęcia spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu. Jak już to zostało wyjaśnione, strona w 2020 r. z wymaganej przepisami wielkości 70% poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku osiągnęła jedynie 48,80% (brakuje 21,2%) - i tylko w stosunku do [...], a w pozostałych gminach wynik to 0%. Braki stanowią zatem duże wartości ujemne, zaś stopień szkodliwości czynu, jak i zakres naruszeń jest znaczny. Mając na względzie argumentację organu odwoławczego, która została bliżej przedstawiona w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, należy przypomnieć, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 (dostępnej jw.), stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, stosuje się art. 189f k.p.a. Stosownie zaś do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), czy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2), przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem instytucja odstąpienia od nałożenia kary zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego podlegała rozważeniu w przedmiotowej sprawie. Poza tym, obowiązujące przepisy nie pozwalają na możliwość miarkowania wysokości kary, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Dodać jeszcze należy, że zasady, o jakich mowa w art. 9zc u.c.p.g., nie mają zastosowania do kary, o jakiej mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., ponieważ art. 9zc tej ustawy ma zastosowanie do innych kar enumeratywnie wymienionych w treści tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3246/17, dostępny jw.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą wszystkie przesłanki, których dopiero kumulatywne wystąpienie pozwalałoby na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Oceniając to zagadnienie, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na to, że adresatem obowiązków wynikających z przepisów omawianej ustawy szczególnej jest podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Sąd zauważa również, że w orzecznictwie za niesłuszne uznawano zarzuty odnoszące się do braku możliwości osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu danej kategorii odpadów, podnoszone w kontekście absolutnego charakteru odpowiedzialności nałożonej na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Gdyby przyjąć za zasadną argumentację skarżącego, że w świetle obowiązujących przepisów nie miał obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych odpadów, co zwalnia go z osiągnięcia wyznaczonego poziomu recyklingu, to art. 9x ust. 2 u.c.p.g. mógłby się okazać w praktyce tzw. przepisem martwym (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 778/23, dostępny jw.). Skarżący jako profesjonalista w branży powinien być świadomy konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie wymaganych poziomów recyklingu. Ta sama argumentacja, która dotyczy braku podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a. odnosi się również do kwestii dotyczących możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w tej sprawie. Brak jest dostatecznych przesłanek do przyjęcia, że w sprawie zaistniały warunki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa, jeżeli jednocześnie strona zaprzestała naruszenia prawa. Zagadnienie to Kolegium omówiło w sposób wyczerpujący, jasny i przekonujący. Obowiązki wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mają na celu motywowanie przedsiębiorców i podmioty wytwarzające odpady do podejmowania na szeroką skalę działań służących zmniejszeniu ilości ich wytwarzania w zakresie, w jakim nie jest możliwy ich recykling. W innym wypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3015/17, dostępny jw.). Przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi się liczyć z ustawowymi wymaganiami. Do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć odpowiedniej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z ustaw. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. Należy jeszcze raz podkreślić, że kara pieniężna za niewykonanie przedmiotowego obowiązku należy do kategorii bezwzględnie nakładanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów danej frakcji, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Przesłanką jej wymierzenia jest zatem obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna, polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być przy tym oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celu, jakim w tej sprawie jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów w kontekście zasady przezorności. Z powyższym założenie koresponduje wyrażane w judykaturze stanowisko, że do odstąpienia od wymierzenia kary może dojść tylko wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że wymagany poziom recyklingu nie został osiągnięty wyłącznie z przyczyn od niej niezależnych (por. m.in. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2755/23, dostępnym jw.). Jak już wspomniano, w ocenie Sądu skarżący takiego stanu rzeczy nie zdołał wykazać. Wobec argumentacji strony, Sąd uznał za zasadne przedstawić jeszcze dodatkowy komentarz dotyczący przywołanej zasady przezorności, którą jest powiązana z zasadą prewencji i wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań, opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, stosowania optymalnych rozwiązań niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska. Zasada przezorności nie oznacza jednak w każdym przypadku bezwzględnego nakazu wyeliminowania działalności, która może wywołać negatywny wpływ na zasoby środowiska. Jak też zauważył NSA w wyroku z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2297/17 (dostępnym jw.), sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (por. też podobnie wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2297/17, dostępny jw.). Istotą zasady przezorności jest przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (patrz: wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2002/15 i 20 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1940/20, dostępne jw.). Na koniec tej części rozważań Sąd wyjaśnia, że zarówno pojęcie znikomości naruszenia, jak i zaprzestania naruszania prawa musi być w sprawach dotyczących ochrony środowiska postrzegane specyficznie, z uwzględnianiem zasady przezorności, czyli konieczności uniknięcia już potencjalnych zagrożeń. Zasada ta nie zakłada uniwersalnego rozumienia tego pojęcia, podobnie jak modyfikuje powszechnie przyjęte znaczenie wyrażenia "zaprzestanie naruszenia prawa" (patrz: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 601/15, dostępny jw.). Trzeba mieć też na uwadze intencje prawodawcy wyrażone w podstawowej zasadzie ochrony środowiska, jaką jest zasada kompleksowości tej ochrony oraz zasada przezorności, wyrażona w przepisach art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.). Zastosowanie przedmiotowej kary administracyjnej zapewnia efektywność realizacji zasad recyklingu i odzysku odpadów. Z tego względu to, że została nałożona na skarżącego kara za jednorazowe nieosiągnięcie w 2020 roku poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych w żaden sposób nie przemawia za nieadekwatnością czy też niezasadnością zastosowania takiego środka oddziaływania. Warto także zauważyć, że w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.). W sprawie nie powstały bowiem wątpliwości, o których mowa w tych przepisach, gdyż obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wymaganego poziomu recyklingu został wprost przewidziany w art. 9g pkt 1 u.c.p.g. Nie naruszono także art. 8 i art. 12 Prawa przedsiębiorców, bowiem skarżący został obciążony sankcją pieniężną w konsekwencji niewykonania własnego obowiązku. Nie naruszono również zasady zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania wyartykułowanej w przepisie art. 12 Prawa przedsiębiorców. W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że zarzut przedawnienia możliwości wydania decyzji nakładającej karę pieniężną także okazał się chybiony. Przepis art. 9zf u.c.p.g. stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Niemniej jednak Sąd podziela najnowsze stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stosuje się przepis art. 189g k.p.a., a nie przepisy Ordynacji podatkowej, tj. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Pogląd ten został wyrażony w wyrokach NSA z dnia 14 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 1181/23 oraz 18 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1884/23 (dostępnych jw.), gdzie stwierdzono, że z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia nie znajdują zastosowania. NSA wskazał przy tym, że ze względu na treść art. 189a § 2 k.p.a. zastosowanie ma w takiej sytuacji art. 189g § 1 k.p.a. Pogląd ten został wyrażony na gruncie przepisu art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz.1587 ze zm.) - dalej: u.o. oraz kar nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy. Przepis art. 202 tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Zbieżność treściowa obydwu wyżej przywołanych przepisów, tj. art. 9zf u.c.p.g. oraz art. 202 u.o., jak też względy systemowego ujęcia zagadnień dotyczących pozbywania się i gospodarowania odpadami nakazują w pełni odnieść to stanowisko do kar wymierzanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dlatego też w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wyjaśnić, że decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest ona decyzją całkowicie inną aniżeli decyzja wymiarowa, której istotą jest konkretyzacja istniejącego wcześniej stosunku prawnego. W niniejszej sprawie, po stronie skarżącego nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie w ogóle nie ciążył zatem żaden – nawet abstrakcyjny i ogólny – ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną norm z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Z kolei przepis art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Skoro przywołana ustawa szczególna takiego rozwiązania nie przewiduje – a nie znajdują zastosowania przywołane przepisy Ordynacji podatkowej – to przepisem regulującym przedawnienie nakładania administracyjnych kar pieniężnych w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego jest art. 189g, który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Podkreślić przy tym należy, że składowi NSA orzekającemu w przywołanych sprawach znane były wcześniejsze judykaty dotyczące odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych. NSA, wskazując na kontekst wejścia w życie przepisów poszczególnych ustaw, zwrócił uwagę na to, że natomiast przepis art. 189g w zw. z art. 189a § 2 k.p.a. wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., a zgodnie z dyrektywą wykładni celowościowej dynamicznej, nakazującej poszukiwać aktualnych, a nie historycznych intencji prawodawcy, należałoby przyjąć, że to regulacja zawarta w dziale IVa Kodeksu, jako późniejsza, jest bliższa aktualnym intencjom prawodawcy, a nie regulacja wcześniej wprowadzona do ustawy szczególnej. Ponadto NSA zwrócił uwagę na doniosłość systemową regulacji działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie 5-letni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 189g k.p.a., należy stwierdzić, że w sposób oczywisty termin ten nie upłynął w czasie orzekania przez organ I instancji, co miało miejsce 30 lipca 2024 r., jak też orzekania przez organ odwoławczy, co miało miejsce z kolei w dniu 29 stycznia 2025 r. Sąd zarazem wyjaśnia, że stanowisko organów administracyjnych, pomimo nieadekwatnego odwołania się do przepisów Ordynacji podatkowej poprzez odesłanie z art. 9zf u.c.p.g., było trafne co do końcowej konkluzji o braku upływu przedawnienia możliwości ustalenia kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie. Przy tym warto zauważyć, organ I instancji odwołał się do art. 70 § 1 o.p., zaś Kolegium do art. 21 i art. 68 o.p. Przepis art. 68 § 1 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, zaś art. 68 § 2 o.p. przewiduje, że jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W myśl art. 21 § 1 pkt 1 o.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Natomiast art. 21 § 1 pkt 2 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Z kolei art. 70 § 1 o.p. przewiduje, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Nawet uznanie stanowiska Kolegium, że w sprawie powinno mieć odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do przedmiotowej kary pieniężnej, czyli art. 68 § 1 oraz art. 21 § 1 pkt 2 o.p. – co powoduje zastosowanie w sprawie trzyletniego okresu przedawnienia – i tak wskazywałoby na to, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji okres przedawnienia nie upłynął. W takim bowiem ujęciu, w przypadku przedmiotowej kary pieniężnej skonkretyzowane "zobowiązanie podatkowe" powstałoby zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. dopiero z datą doręczenia stronie decyzji nakładającej karę pieniężną, która ma charakter konstytutywny. W związku z tym wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie nałożenia przedmiotowej kary jest uwarunkowane posiadaniem przez organ wiedzy o naruszeniu prawa stanowiącym podstawę wymierzenia kary. W takiej zaś sytuacji należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 690/16 (dostępnym jw.), że odpowiednie stosowanie art. 68 o.p. oznacza, że termin przedawnienia do ustalenia opłaty o charakterze sankcyjnym biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu – mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do jej wymiaru. Uwzgledniające zaś obowiązek sprawozdawczy, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g., właściwy organ dowiedział się o naruszeniu prawa dopiero z momentem złożenia wymaganego sprawozdania za 2020 rok, co nastąpiło w 2021 r. Skoro dopiero z datą doręczenia stronie decyzji nakładającej karę pieniężną powstaje konkretne "zobowiązanie podatkowe" (zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 o.p.), jako zobowiązanie do zapłaty, na rzecz gminy, kary pieniężnej (pieniężnej sankcji za zaistnienie stanu niezgodnego z przepisami ustawy), w wysokości określonej w decyzji i w terminie wskazanym w przepisach ustawy, a źródłem jego powstania jest decyzja administracyjna, to w tej sytuacji trzyletni termin przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 68 § 1 o.p. rozpoczynałby swój bieg od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa. W takim ujęciu, odpowiednie stosowanie art. 68 § 1 o.p. na gruncie 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. ograniczone byłoby do sytuacji, w której organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu – mógł się dowiedzieć i miał trzyletni termin do wymiaru kary, ale przed upływem tego terminu nie doręczył stronie decyzji pierwszej instancji. W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż wymagane sprawozdanie za 2020 rok złożono w 2021 r. (18 marca 2021 r.). W tym wypadku 3-letni okres przedawnienia na wydanie decyzji konstytutywnej przez organ I instancji, liczony od końca tego roku (31 grudnia 2021 r.), upływałby 31 grudnia 2024 r. Termin ten w sposób oczywisty nie został przekroczony. Organ II instancji miałby zaś w takiej sytuacji uprawnienie do orzekania po upływie terminu przedawnienia, jeżeli tylko nie uchyla w całości decyzji ustalającej zobowiązanie i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jak również nie zmienia decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść zobowiązanego (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 409/23, dostępny jw.). Przede wszystkim jednak – jak to już wcześniej wyjaśniono – w sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 189g k.p.a. i 5-letni okres przedawnienia możliwości wymierzenia kary administracyjnej. Tym bardziej zatem nie można mówić o wydaniu decyzji po upływie terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie. W sprawie nie miało też miejsca naruszenie art. 139 k.p.a., tj. zasady nieorzekania na niekorzyść skarżącego, co objawia się w ujęciu w rozstrzygnięciu gmin, w których skarżący nie osiągnął wymaganego prawem poziomu recyklingu, a czego wcześniej nie wskazał organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu niewskazania w rozstrzygnięciu zawartym w zaskarżonej decyzji organu I instancji gmin, co do których nastąpiło niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g w 2020 roku, Kolegium słusznie stwierdziło, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 24 kwietnia 2024 r. wyjaśniono to, jakich gmin dotyczy postępowanie. Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że strona wiedziała zatem, jakiego zakresu będzie dotyczyło prowadzone postępowanie. Poza tym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano gminy, których dotyczą ustalania w zakresie nieosiągnięcia wymaganych poziomów w zakresie danych rodzajów odpadów. Skoro zaś decyzja organu I instancji winna być uszczegółowiona w tym zakresie, to organ odwoławczy był uprawniony do jej uchylenia i merytorycznego orzeczenia w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie stanowi to – tak, jak i skorygowanie w dół wysokości kary pieniężnej – orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie w rozumieniu art. 139 k.p.a. Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza jego sytuację w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pojęcie niekorzyści, o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, przy czym musi w tym przypadku chodzić o rzeczywistą zmianę tych elementów decyzji, które kształtują zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków (por. np. z nowszych orzeczeń - wyroki NSA z dnia 1 października 2024 r. sygn. akt III OSK 480/23 i 28 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 2107/24, dostępne jw.). W niniejszej sprawie do takiej sytuacji nie doszło. Organ odwoławczy jest zaś uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji, w tym do wydania decyzji kasacyjno-reformacyjnej. Wobec tego, stwierdzenie uchybień natury merytorycznej stanowi dla organu odwoławczego podstawę do wydania, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 597/18, dostępny jw.). Podsumowując całość rozważań, Sąd wskazuje, że nie podzielił zarzutów skargi w zakresie wydania decyzji po upływie okresu przedawnienia, naruszenia zasady orzekania na niekorzyść, jak też naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń faktycznych i rozprowadzonego postępowania dowodowego, jak też naruszenia prawa materialnego w zakresie oceny przesłanek braku postaw do wymierzenia kary, jak i odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary. Kolegium w sposób klarowny i wyczerpujący wyjaśniło przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy dokonał wnikliwej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w treści decyzji. Zarówno poczynione przez organy ustalenia, jak i ocena zebranego materiału dowodowego zostały dokonane zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć również należy, że organ II instancji dysponował wystarczającym (przy tym w niewielkim stopniu uzupełnionym w postępowaniu odwoławczym - o sprawozdania złożone przez stronę do BDO) materiałem dowodowym, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w drugiej instancji. Nie można również doszukać się w sprawie naruszenia innych zasad postępowania administracyjnego, jak art. 6 k.p.a. (zasada legalności) czy art. 8 k.p.a. (zasada zaufania). Wprawdzie przed końcowym rozstrzygnięciem sprawy organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a., ale wcześniej uczynił to organ I instancji, jak też w kontekście całokształtu okoliczności postępowania nie mogło to mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Przy tym, skarżący (reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika) nie sformułował w tym zakresie żadnych zarzutów. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 9g w zw. z art. 3aa oraz art. 9x u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ani też do naruszenia art. 139 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie znalazł w tej sprawie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż ustalenia faktyczne, wykładnia norm prawnych i zastosowanie przepisów prawa w swej najistotniejszej części były w niniejszej sprawie poprawne. W ocenie Sądu, nie można stwierdzić innych naruszeń przepisów, na które wskazano w skardze, ani też innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.