II OSK 2002/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 78/15 w sprawie ze skargi W.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 78/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi W.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Wyrokiem z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1043/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1982/11 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem tym Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. wydane po raz pierwszy w tej sprawie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, budynku gospodarczego i niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] w [...]. Następnie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2912/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane w tej sprawie ponownie postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r., wskazując na wady postępowania administracyjnego. Po raz kolejny rozpatrując sprawę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], położonej w obrębie [...], w gminie [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" oraz w granicach obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska (PLC200004). Na skutek odwołania inwestora – W.G. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zakwestionowanym w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka nr [...] położona jest w obrębie [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" (Dz.Urz. Woj. Podl. Nr 54, poz. 720 ze zm.), a także w granicach obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska (PLC200004), stanowiącego jednocześnie obszar specjalnej ochrony ptaków, wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) i projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk zatwierdzony przez Komisję Europejską. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja nie narusza żadnego z zakazów określonych w ww. rozporządzeniu. Wskazując na normę art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody organ podniósł, że jednym z ważniejszych celów ochrony w ww. obszarze Natura 2000 jest zachowanie, a miejscami przywrócenie, ekstensywnie użytkowanych terenów rolniczych. Z analizy materiału dowodowego (w tym map terenu, ortofotomapy) wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie otwartym, w bezpośrednim sąsiedztwie łąk, terenów rolnych i skupisk zadrzewień śródpolnych, co potwierdziły wyniki oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Najbliższa zabudowa występuje w odległości ok. 130 m (wyniki oględzin Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.), przy czym jest to wyjątek, bowiem pozostałe tereny sąsiednie to obszary niezabudowane. Zabudowa mieszkaniowa/zagrodowa zlokalizowana jest natomiast na południe od działki nr ewid. [...], w pasie terenu obejmującym miejscowość [...] (zabudowa zwarta). Jest więc to teren stanowiący strefę przejściową pomiędzy przyrodą Puszczy Białowieskiej, a zabudową wsi. Obszar inwestycji i jego sąsiedztwo, ze względu na znajdującą się tam mozaikę zróżnicowanego krajobrazu rolniczego, terenów otwartych, zbiorników wodnych, jest atrakcyjnym obszarem dla wielu gatunków ptaków, w tym będących przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000, jak orlik krzykliwy, jarzębatka, gąsiorek czy derkacz, a także wspomnianych wyżej gatunków bezkręgowców. Orlik krzykliwy jest w Polsce bardzo nielicznym ptakiem i wykazującym silne przywiązanie do miejsca lęgowego. Na terenie obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska jednym z głównych zagrożeń tego gatunku jest presja urbanizacyjna na polany śródleśne, a także na pastwiska i łąki na obrzeżach puszczy. Grozi ona niszczeniem bardzo już ograniczonych zasobów żerowisk i obniżeniem się liczebności populacji gatunku. Podobnie jak derkacz, orlik krzykliwy to gatunek, który nigdy nie wykorzystuje do gnieżdżenia czy żerowania działek zabudowanych. Wymagają one dużych terytoriów, na których mogą zbierać pokarm, wobec czego zabudowa nawet stosunkowo niewielkiego obszaru, zmiana sposobu lub intensywności jego użytkowania pociągać za sobą może ryzyko, że ptaki te będą musiały przenieść się w inne rejony lub przestaną gniazdować. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na lokalizację zamierzenia inwestycyjnego (tereny kluczowe dla zachowania różnorodności biologicznej), nawet niewielka skala inwestycji będzie miała pośredni znaczący zasięg oddziaływania, który może stanowić potencjalne zagrożenie dla właściwego stanu ochrony obszaru Natura 2000 z punktu widzenia celów jego ochrony, poprzez powodowanie nadmiernego kurczenia się funkcjonalnych zasobów żerowiskowych. Konsekwencją realizacji inwestycji byłoby również wyłączenie części jednej z kluczowych polan puszczańskich, wykorzystywanej jako żerowisko oraz potencjalny teren lęgowy przez inne gatunki będące przedmiotami ochrony omawianego Obszaru, występującymi w zasięgu oddziaływania inwestycji, w tym: derkacza, gąsiorka i jarzębatki. Organ dodał także, że w tej sprawie ma zastosowanie zasada przezorności, zgodnie z którą jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to przyjąć należy, że może być ono znaczące. Konkludując organ wskazał, iż w jego ocenie przedmiotowe przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 Puszcza Białowieska (PLC200004) i tym samym konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania omawianej inwestycji na ten obszar Natura 2000. Na powyższe postanowienie skargę wniósł inwestor, zarzucając mu naruszenie: art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory; art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 32 Konstytucji; art. 7, 77 i 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji w wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno postanowienia organu odwoławczego jak i aktu organu pierwszej instancji. Podstawę prawną orzeczenia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd uznał bowiem, iż organy naruszyły art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że stan faktyczny został ustalony zgodnie z wytycznymi Sądu płynącymi z poprzedniego wyroku. Jednakże wskazując na normy art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) Sąd uznał, iż samo stwierdzenie, że teren lokalizacji planowanego przedsięwzięcia może stanowić miejsce żerowania i okresowego siedliska chronionych ptaków, a przedsięwzięcie może oddziaływać na obszar Natura 2000, nie wypełnia dyspozycji ww. art. 33 ust. 1. Organ uzgadniający ma bowiem wykazać, że realizacja planowanej inwestycji w sposób istotny zagrażać będzie gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób przekonujący nie przedstawiły takiego stanowiska. Zauważono także, że organy po przeprowadzeniu oględzin terenu nie stwierdziły na obszarze planowanej inwestycji gniazd gatunków chronionych. Z akt sprawy wynika, że obecnie na terenie planowanej inwestycji rosną świerki – a teren ogrodzony jest siatką leśną. Na plantacji, obok świerków, występuje roślinność łąkowa. Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1587/10, z którego wynika, że jeżeli dane przedsięwzięcie jest zaliczane do przedsięwzięć innych, czyli takich które nie są bezpośrednio związane z ochroną Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, to należy wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 o ile dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na dany obszar Natura 2000. Budowa domu jednorodzinnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest tego rodzaju przedsięwzięciem, dlatego w takim wypadku nie można powoływać się na zasadę przezorności w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na przedmiotowe obszary Natura 2000 powinna ograniczać się do gatunków i siedlisk będących przedmiotem ochrony na oznaczonym obszarze Natura 2000. Ponadto z ustaleń faktycznych musiałoby wynikać, że projektowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w korytarzu ekologicznym w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, czego w przedmiotowej sprawie nie wykazano. Organ uzgadniający nie wykazał zatem, że realizacja planowanej inwestycji w sposób istotny zagrażać będzie gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny. Samo położenie planowanej inwestycji w obszarze Natura 2000 nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy uzgodnienia, nawet z powołaniem się organu na zasadę przezorności z art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego poprzez: 1/ dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że na organie działającym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ciąży obowiązek wykazania istotnego wpływu planowanej zabudowy na obszar Natura 2000, podczas gdy ciężar dowodowy udowodnienia braku negatywnego wpływu spoczywa na inwestorze realizującym inwestycję podczas oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, dokonywanej na podstawie Działu V, Rozdziału 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tym samym w kontekście ww. przepisów organy administracji prawidłowo dokonały oceny, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w połączeniu z innymi działaniami stwarza ryzyko znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, co było wystarczające do odmowy uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o zasadę przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska skoro pominięta została właściwa procedura oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, podczas której właściwe organy na podstawie stosownych dokumentów orzekają o jej obowiązku przeprowadzenia, tym samym Sąd pierwszej instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 2/ w konsekwencji powyższego nieprawidłowe zastosowanie art. 33 ust. 1 oraz niezastosowanie art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jako wzorców kontroli, zgodnie z którymi zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a ciężar dowodowy udowodnienia braku negatywnego wpływu spoczywa na inwestorze realizującym inwestycję podczas oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, tym samym w kontekście ww. przepisów organy administracji prawidłowo dokonały oceny, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w połączeniu z innymi działaniami stwarza ryzyko znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, co było wystarczające do odmowy uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o zasadę przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, skoro pominięta została właściwa procedura oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, podczas której właściwe organy na podstawie stosownych dokumentów orzekają o obowiązku jej przeprowadzenia, tym samym Sąd pierwszej instancji powinien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 3/ niezastosowanie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako wzorców kontroli, z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu i tym samym w przypadku dostrzeżenia potencjalnej niezgodności z prawem tego projektu, zgodnie z zasadą przezorności, nie może uzgodnić go pozytywnie, gdyż mogłoby dojść do wydania niezgodnej z prawem – art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody decyzji o warunkach zabudowy przez organ główny, tym bardziej w przypadku pominięcia właściwej procedury oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (co było skutkiem braku prawidłowego wypełnienia obowiązku przez organ główny, wynikającego z art. 96 ust. 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), której w żadnym zakresie nie zastępuje uzgodnienie dokonywane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym negatywne stanowisko organów uzgadniających było w pełni prawidłowe, a Sąd pierwszej instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.; II. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej w zakresie dowodowego spoczywającego na organach ochrony przyrody wykazania istotnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na obszar Natura 2000 bez podstawy prawnej oraz dokonaniu oceny prawnej sprzecznej z sentencją rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, co polegało na uchyleniu postanowień organów uzgadniających, pomimo faktu, że Sąd ten stwierdził wykonanie wcześniejszego prawomocnego wyroku zapadłego w niniejszej sprawie, a także poprzez stwierdzenie naruszenia art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody bez wskazania w uzasadnieniu na czym ono polegało, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem treść tego przepisu przemawia za prawidłowością postanowień uchylonych przez Sąd, a zatem Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw. Jednocześnie w motywach wniesionego środka odwoławczego, dodatkowo zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które w sposób wymagany przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśnia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia i nie zawiera precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, iż przedmiotowa sprawa była rozpoznawana po raz trzeci przez Sąd pierwszej instancji i w dotychczasowych wyrokach, które przecież wiążą w tym postępowaniu przesądzono, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska wyraził prawidłowo swoje stanowisko w terminie 21 dni jak też, że termin ten dotyczy tylko sytuacji gdy organ orzeka po raz pierwszy, a więc orzekając po raz kolejny po uchyleniu takiego postanowienie nie jest związany dwudziestojednodniowym terminem do zajęcia stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (patrz: wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1043/12 uchylający wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA//Wa 1982/11). Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2912/13 nie przesądzając o zasadności uprzedniego przeprowadzenia oceny co do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zauważono, iż w tym postępowaniu nie dokonano właściwej oceny planowanego zamiaru inwestycyjnego w zakresie możliwości spowodowania ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Tym samym wskazując na wady postępowania administracyjnego, zobowiązano organy uzgadniające do precyzyjnie oznaczonego uzupełnienia materiału dowodowego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stan faktyczny został uzupełniony zgodnie z wytycznymi Sądu i w tym zakresie nie uznano naruszenia art. 153 p.p.s.a., a mimo to Sąd pierwszej instancji ponownie przyjął, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza prawo. Podstawą zastosowania przez Sąd konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. było zasygnalizowanie naruszenia przez organy art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem uznano, że odmawiając uzgodnienia, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organy uzgadniające nie wykazały, że realizacja planowanej inwestycji w sposób istotny zagrażać będzie gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny, a także nie przedstawiono w sposób przekonywujący takiego stanowiska w tym zakresie. Również uznano, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w sposób przekonujący, dlaczego w przedmiotowej sprawie zasada przezorności nakazuje odmówić uzgodnienia warunków zabudowy Zatem z jednej strony Sąd pierwszej instancji wskazuje na prawidłowe uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie w wytycznymi zawartymi w poprzednim wyroku Sądu pierwszej instancji a jednocześnie powołuje się na uchybienia związane z niewyjaśnieniem w sposób przekonujący przesłanek rozstrzygnięcia opartych na tych przywołanych ustaleniach, które po ponownym rozpatrzeniu sprawy doprowadziły po raz kolejny do wydania negatywnego uzgodnienia. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano jednoznacznych motywów prawnych, które zadaniem Sądu czyniły koniecznym uchylenie kontrolowanych postanowień. Nadto Sąd pierwszej instancji pomijając obszerną argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu (13 stron - przypomnienie Sądu) wskazuje na brak wyjaśnienia w sposób przekonujący przyjęcia w sprawie jako przesłanki odmowy zasady przezorności jak i tego, że realizacja planowanej inwestycji w sposób istotny będzie zagrażać gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny – Natura 2000, nie wyjaśnił przy tym na czym to uchybienie polega i czego winny dotyczyć dodatkowe rozważania, których zabrakło dla pełnego rozpoznania tej sprawy. Poza tym tak naprawdę to w zaskarżonym wyroku nie przedstawiono precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, a jest to o tyle istotne, że sprawa rozpoznawana była przed Sądem pierwszej instancji po raz trzeci. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się tymczasem, że uzasadnienie wyroku spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09, CBOSA). Inaczej jeszcze zauważono, że wewnętrzna sprzeczność zawartej w uzasadnieniu wyroku argumentacji i niewskazanie jednoznacznych motywów prawnych, które zadaniem sądu czyniły koniecznym uchylenie kontrolowanych decyzji, nie pozwala na merytoryczną ocenę wyroku przez sąd kasacyjny i już tylko z tej przyczyny zaskarżony wyrok nie może się ostać (wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. II OSK 1404/09, CBOSA). Mając to wszystko na uwadze, a więc fakt, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie odpowiada w pełni wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., jak też nie zawiera niezbędnych dla prawidłowego procedowania w sprawie wskazań co do dalszego postępowania, przyjąć należy, że już z tego powodu należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania aby Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonego aktu, gdyż w opisanych wyżej okolicznościach należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Usprawiedliwionym w okolicznościach tej sprawy jest również zarzut nieprawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska zamieszczony w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie przyrody na obszarach Natura 2000, zabrania się podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności mogących: - pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub (pkt 1), - wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 (pkt 2), - pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami (pkt 3). Zatem najistotniejszą zasadą odnoszącą się do obszarów Natura 2000 jest zakaz podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na stan przyrody na tych obszarach. Niespornym jest, że rozpatrywanie negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 ma być dokonywane w szerszym kontekście – nie tylko poprzez ocenę wpływu pojedynczych działań, ale także poprzez rozpatrywanie kumulacji oddziaływań różnych planowanych działań. Skutkiem zakazu negatywnego oddziaływania na siedliska i gatunki chronione na danym obszarze Natura 2000 jest konieczność każdorazowego poddawania projektowanych przedsięwzięć procedurze nazywanej oceną oddziaływania na środowisko i dokonanie w niej oceny wpływu projektowanych przedsięwzięć na te siedliska i gatunki, dla ochrony których powołano obszar Natura 2000. Wprawdzie ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy w obszarze Natura 2000, lecz zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony. W myśl art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, mogące znacząco oddziaływać na te obszary, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postępowanie środowiskowe, co już wielokrotnie podkreślano, jest postępowaniem niezależnym od postępowania jakie toczy się przed organem uzgadniającym inwestycję z punktu widzenia ochrony przyrody. Oznacza to, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody winien dokonać we własnym zakresie oceny jego oddziaływania na środowisko przyrodnicze ze wskazaniem, czy inwestycja może w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych i w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000 z czym wiąże się analiza sposobu zagospodarowania tych terenów (rozmieszczenie konkretnych zabudowań, sposób użytkowania gruntów) z równoczesnym uwzględnieniem uwarunkowań przyrodniczych i celów ochrony obszaru Natura 2000. Zastosowanie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jest bezpośrednią konsekwencją obowiązywania zasady przezorności uregulowanej w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W przypadku ochrony obszarów Natura 2000 wyrazem realizacji zasady przezorności jest szczególny rodzaj procedury oceny oddziaływania na środowisko uregulowanej w powołanej wyżej ustawie z dnia 3 października 2008 r. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze istotą zasady przezorności jest więc przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji. Niezależnie od powyższego dodać należy, iż przepis art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wskazuje, że polityka Unii opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego nakładającą na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska naturalnego) przed innymi interesami. Co więcej, środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Państwa członkowskie mają obowiązek wyboru środków i formy ochrony najbardziej właściwych dla zapewnienia skuteczności dyrektyw. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi zatem bezpośrednie odbicie zasady przezorności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność. Analiza zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, który zacytował uzasadnienia dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (wskazano orzeczenia: z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1587/10 i z dnia 25 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 1300/10), w kontekście czynionego zarzutu, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego w tej sprawie zasada przezorności nakazuje odmówić uzgodnienia warunków zabudowy, sugerowała stanowisko, iż w sytuacji planowanej inwestycji, jak w tej sprawie, w postaci domu jednorodzinnego, która potencjalnie znacząco nie oddziaływuje na obszar Natura 2000, a więc w takim wypadku nie można powoływać się na zasadę przezorności w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tezy tej w żadnym wypadku nie można zaakceptować. Wskazane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą innych postępowań (sprawy dotyczyły nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko). Poza tym każdy stan faktyczny w zakresie chronionych roślin i zwierząt wymaga odrębnej analizy w zakresie zastosowania zasady przezorności (ostrożności) biorąc pod uwagę uwarunkowania ochrony zasobów środowiska na danym terenie jak i dotychczasowy sposób zagospodarowania danego obszaru specjalnego o charakterze ekologicznym. W tym wypadku, co jest niesporne planowana inwestycja znajduje się jednocześnie na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 oraz specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "Puszcza Białowieska". Stąd analiza musi uwzględniać kumulację potencjalnie negatywnych oddziaływań w szczególności chronionych gatunków ptaków w tym miedzy innymi derkacza czy orlika krzykliwego. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w sposób opisany w pkt I.1. i I.3., mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania nie zasługiwały na uwzględnienie. Niemniej jednak, przedstawiona powyżej wadliwość zaskarżonego wyroku, uzasadniała jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., do ponownego rozpoznania. Ponownie zaś rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej wskazania. Orzekając o kosztach, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował konstrukcję prawną z art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, iż w sprawie tej zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek do odstąpienia od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od inwestora na rzecz organu administracji. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji orzeczenia.