I OSK 2107/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 873/24 w sprawie ze sprzeciwu D. D. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 marca 2024 r. nr DLI-IX.7615.32.2022.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. D. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 873/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił sprzeciw D. D. (dalej: Sprzeciwiający się) od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister/organ II instancji/organ odwoławczy) z 5 marca 2024 r. nr DLI-IX.7615.32.2022.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Sprzeciwiający się. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 3 k.p.a. polegającym na tym, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia, pomimo iż strona zaskarżyła decyzję jedynie w części, a w pozostałym zakresie stała się ona prawomocna. Minister orzekł zatem ponad żądanie, również w zakresie w jakim sprawa została prawomocnie zakończona, wykraczając w ten sposób poza zakres zaskarżenia i poza swoje uprawnienie do rozstrzygnięcia sprawy, a także naruszając autonomię woli stron; 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. polegającym na tym, że sąd stwierdził, iż zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasatoryjnych wydawanych w II instancji przez organy administracji publicznej oraz, iż na skutek uchylenia decyzji przez organ II instancji, organ I instancji może wydać decyzję mniej korzystną niż uchylona, pomimo że art. 139 k.p.a. nie zawiera ograniczeń w stosowaniu zakazu reformationis in peius, na które powołuje się Sąd I instancji. Wobec powyższego Sprzeciwiający się wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydając decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2236/19 oraz z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 454/20 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że kluczowy dowód w sprawie stanowił sporządzony na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z 9 grudnia 2021 r., który zgodnie z brzmieniem art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n.") mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W związku z powyższym należy zgodzić się z Sądem I instancji, który uznał jak Minister, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, że ww. operat szacunkowy w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ II instancji utracił swoją aktualność, a z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. i nie było możliwe wykorzystanie tego operatu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przez Ministra powód wydania decyzji kasacyjnej bezsprzecznie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej (np. wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r., sygn. I OSK 1994/24 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Zauważyć bowiem należy, że operat szacunkowy przesądza o treści decyzji kształtującej wysokość odszkodowania, dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W tej sytuacji konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego sprawiła, że konieczne stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Przechodząc dalej zaaprobować również należy stanowisko Sądu I instancji, że częściowe uchylenie decyzji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy wchodzi w grę tylko wówczas, gdy ma ona przymiot "podzielności" w sensie możliwości wyodrębnienia takich elementów rozstrzygnięcia, których brak nie podważa bytu prawnego innych jego elementów traktowanych jako całość. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji taką podzielnością się nie charakteryzuje. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości, pomimo tego, że Sprzeciwiający się odwołał się od niej jedynie w części, tj. w zakresie, w jakim organ I instancji ustalił, że wartość nieruchomości jest mniejsza niż 1.893.750 zł. Zdaniem bowiem Sprzeciwiającego się, powodowało to konieczność uznania, że przedmiotem zaskarżenia objęta jest kwota stanowiąca różnicę pomiędzy 1.893.750 zł, a wartością wskazaną w decyzji organu I instancji, to jest kwotą 1.147.414 zł, a w konsekwencji, że decyzja Wojewody uprawomocniła się w odniesieniu do kwoty przyznanej przez organ I instancji, a więc do kwoty 1.147.414 zł. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu I instancji oraz Sprzeciwiającego się, że w przypadku, gdy możliwe jest wyodrębnienie elementów rozstrzygnięcia stronie przysługuje uprawnienie do zaskarżenia decyzji w części, z której nie jest zadowolona, zaś w niezaskarżonej części decyzja staje się ostateczna wraz z upływem terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie mogła mieć zastosowania, gdyż nie pasuje do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 25 stycznia 2022 r., a więc rozstrzygnięcia o ustaleniu na rzecz Sprzeciwiającego się odszkodowania w wysokości 1 147 414,00 zł. Słusznie przy tym, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Sprzeciwiającego się że "rozstrzygnięcie o wysokości odszkodowania" de facto składa się z dwóch wyodrębnionych części, tj. kwoty odszkodowania, którą strona aprobuje oraz dodatkowej kwoty, o którą, jej zdaniem, odszkodowanie powinno zostać powiększone, i które w związku z tym mogą podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Zauważyć przy należy, że decyzja organu I instancji niewątpliwie nie obejmuje wyodrębnionego w niej rozstrzygnięcia co do kwoty, o którą odszkodowanie to powinno być powiększone, co pozwalałoby przyjąć, że zawarte w niej rozstrzygnięcie o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.147.414 zł ma samodzielny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym, a organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć wyłącznie o dodatkowej kwocie, powiększającą wysokość odszkodowania określonego przez Wojewodę. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, tak jak Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie przekroczył zakresu zaskarżenia, a tym samym nie procedował poza swoje uprawnienie do rozstrzygnięcia sprawy. Końcowo wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w ten sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji (wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 25/18 - źródło CBOSA). Niemniej jednak zauważyć należy, że w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie można naruszyć tak zdefiniowanego zakazu reformationis in peius. Podzielić przy tym należy kolejny raz stanowisko Sądu I instancji, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zakaz o którym mowa w art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego podjętej w wyniku merytorycznej kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (np. wyroku NSA z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1573/22 - źródło CBOSA). Stanowisko takie ukształtowała uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, aprobowanej przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 742, nb 8 do art. 139; zachowuje aktualność mimo nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3358/18 - źródło CBOSA). Mając powyższe na uwadze za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 16 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 139 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).