I OSK 454/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1722/19 w sprawie ze sprzeciwu R. S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1722/19 oddalił sprzeciw R. S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina S., oznaczona jako działki: nr [...] o pow. 0,2221 ha, nr [...] o pow. 0,1179 ha, nr [...] o pow. 0,0048 ha, nr [...] o pow. 0,0067 ha, nr [...] o pow. 0,3383 ha i nr [...] o pow. 0,3009 ha, ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi [...] na odc. R. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz R. S. (dalej jako "skarżący") odszkodowanie w wysokości 946 155,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na potrzeby postępowania rzeczoznawca majątkowy P. I. w operacie szacunkowym z 2 września 2016 r. dokonał wyceny nieruchomości na 257 484,00 zł, w tym wartość gruntu na 255 600,00 zł, a wartość zasiewów na 1 884,00 zł. Przy piśmie z 28 lutego 2017 r. skarżący przedłożył jednak opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. z 1 lutego 2017 r., z której wynika, że operat ten nie może być wykorzystywany w celu do jakiego został sporządzony. Organ pismem z 27 marca 2017 r. poinformował biegłego, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego wydano negatywną ocenę, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, wobec czego zobowiązano go do wykonania opinii o wartości nieruchomości z uwzględnieniem uwag i zastrzeżeń Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. W piśmie z 11 kwietnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy P. I. poinformował, że nie jest możliwe wykonanie nowej wyceny z uwzględnieniem uwag zawartych w opinii z 1 lutego 2017 r. i wniósł o odwołanie go z funkcji biegłego w niniejszym postępowaniu. Wobec tego, postanowieniem z [...] maja 2017 r. organ uchylił własne postanowienie z [...] lipca 2016 r. dotyczące przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego P. I. Z kolei skarżący w piśmie z 15 listopada 2017 r. wniósł o ustalenie odszkodowania w oparciu o przedłożony operat szacunkowy z 27 stycznia 2017 r. sporządzony przez M. W., załączając do niego pozytywne opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. w sprawie oceny prawidłowości operatów szacunkowych autorstwa tego biegłego (sprawy nr: [...] z [...] sierpnia 2017 r., [...] i [...] z [...] października 2017 r.). W dniu 26 stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo z aktualizacją operatu z 27 stycznia 2017 r. Mając na uwadze, obowiązującą w dacie sporządzania opinii Komisji Arbitrażowej z 1 lutego 2017 r., treść art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania opinii - Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., zaś w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji - Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", organ uznał, że operat szacunkowy P. I. stracił moc opinii, a tym samym do ustalenia odszkodowania przyjął operat szacunkowy M. W. Organ zauważył, że w operacie tym wartość nieruchomości określono według stanu z dnia wydania zrid według jej wartości rynkowej na łączną kwotę 901 100,00 zł (wartość gruntu - 898 800,00 zł, wartość zasiewów jednorocznych - 2 300,00 zł). Dokonując wyceny biegły stwierdził, że na rynku lokalnym nie ma wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej, w związku z czym, wyceny dokonał na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i danych z rynku lokalnego. Do analizy przyjął 4 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy i magazyny w okresie ostatnich 3 lat z terenu powiatu l.ego. Za czynniki mające największy wpływ na wartość nieruchomości uznał położenie, lokalizację i dojazd, sąsiedztwo, możliwości inwestycyjne, stopień uzbrojenia technicznego oraz powierzchnię gruntu. Przy wycenie zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyceny nasadzeń roślinnych dokonano w oparciu o dane publikowane w źródłach fachowych. W ocenie Wojewody, operat ten sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, nie zawiera też żadnych niejasności ani pomyłek. Operat taki w analogicznej sprawie dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową W. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która uznała, że może on być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z tym, Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 901 100,00 zł. Z akt wynika ponadto, że oświadczenie skarżącego o wydaniu nieruchomości wpłynęło do inwestora w dniu 31 maja 2016 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496), powoływanej dalej jako "specustawa", stąd odszkodowanie zwiększono o 5%, tj. kwotę 45 055,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2018 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że z uwagi na okoliczność, że wykonany na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy P. I. z 2 września 2016 r. otrzymał negatywną opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W., za podstawę ustalenia odszkodowania Wojewoda przyjął operat M. W. z 27 stycznia 2017 r. Autor tego opracowania ustalił, że nieruchomość położona jest w L., bezpośrednio przy ul. S., gmina S., w strefie niezabudowanej, wschodniej części miejscowości w odległości ok. 700 m od jego centrum. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły grunty użytkowane rolniczo i droga krajowa nr [...]. Dalsze otoczenie stanowią tereny zabudowane, tereny rolnicze oraz kompleksy leśne. Dojazd do działek odbywał się drogą krajową nr [...], ulicą S. o nawierzchni asfaltowej. Biegły ustalił, że na dzień wydania zrid nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany, użytkowany rolniczo (uprawa pszenżyta ozimego). Wskazał ponadto, że na dzień wydania zrid, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe. Autor operatu podał, że wartość prawa własności gruntu wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, dokonując, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne, w wyniku której stwierdził, że na rynku lokalnym (powiat l.), brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa. Powyższe skłoniło go do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę usługową i usługowo- produkcyjną. Dla potrzeb wyceny utworzono zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod ww. zabudowę, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie od grudnia 2013 r. do sierpnia 2016 r., jako przedmiot prawa własności na obszarze powiatu l. Po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację oraz odrzuceniu transakcji skrajnych oraz transakcji, które budziły wątpliwości w zakresie ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto 4 transakcje. Cena średnia za 1 m2, po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi, określona została na 90,72 zł. Zatem wartość rynkową nieruchomości oszacowano na 898 800,00 zł, a wartość zasiewów na 2 300,00 zł. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 901 100,00 zł. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania skarżący przedłożył również opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 14 sierpnia 2017 r. i 23 października 2017 r. pozytywnie oceniające operaty szacunkowe autorstwa M. W., w zakresie oszacowania nieruchomości stanowiących dz. nr [...], nr [...] i nr [...]. W ocenianych przez Komisję operatach do porównań przyjęto te same nieruchomości, które stanowią zbiór nieruchomości podobnych w niniejszej sprawie. Zdaniem Ministra, operat z 27 stycznia 2017 r. sporządzony został jednak z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie do ustalenia odszkodowania. Jak wynika bowiem z § 36 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca wyceniając nieruchomość, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinien najpierw dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a dopiero w sytuacji ich braku wycenić ją przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Biegły prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku powiatu l. brakuje transakcji istotnych dla dokonywanej oceny, winien był przeanalizować umowy zawierane na rynku powiatów ościennych, a gdy ten zabieg nie przyniósłby efektów, powinien w myśl § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, przejść do analizy transakcji zawieranych na obszarze województwa. Biegły zaniechał tej analizy przyjmując do wyceny rynek gruntów przeznaczonych pod usługi. Uznając ten operat za prawidłowy, Wojewoda naruszył zatem § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także art. 7, art. 77 K.p.a. Kolejna nieprawidłowość, którą dostrzegł organ odwoławczy w omawianym operacie szacunkowym, to brak opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowego i produkcyjnego. Biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie na przeznaczeniu dz. nr [...], podczas gdy za grunty przyległe należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z nieruchomością wycenianą. Reasumując, Minister stwierdził, że wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, czyniąc tym samym operat szacunkowy M. W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu w sprawie. Minister zarzucił również Wojewodzie, że w sposób lakoniczny stwierdził poprawność opracowania z 27 stycznia 2017 r., nie dokonując jego analizy pod kątem poprawności charakterystyki nieruchomości podobnych, czy też sposobu wyliczeń. W tej kwestii całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii sporządzonej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W ocenie organu odwoławczego stanowi to uchybienie, gdyż fakt, że organ nie powinien wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego pod kątem obowiązujących przepisów w tym zastosowanego podejścia i metody. W tej sytuacji, Minister za konieczne uznał zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. wskazując, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobligowany będzie do ponownego zlecenia operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu powyższych uwag. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył R. S.. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając powyższy sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Wskazał, że na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: pierwszy na zlecenie organu, tj. operat szacunkowy P. I. z 2 września 2016 r., drugi zaś na zlecenie skarżącego autorstwa M. W. z 27 stycznia 2017 r. Z uwagi na okoliczność, że operat szacunkowy P. I. otrzymał negatywną opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W., a w konsekwencji, na podstawie obowiązującego w tej dacie art. 157 ust. 1a u.g.n., utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, za podstawę ustalenia odszkodowania Wojewoda przyjął operat M. W. Odnosząc się do powyższego operatu Sąd I instancji podał, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa działka w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. W., po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne stwierdził, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar powiatu l., brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy, magazyny. Dla potrzeb wyceny utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r., na obszarze powiatu l. i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia, określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Tym samym szacując wartość nieruchomości drogowej biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego). W niniejszej sprawie biegły dokonując wyceny przedmiotowych działek, nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, tj. przeznaczeniu drogowym, poszukiwał jedynie na terenie powiatu l. Analizy ww. rynku lokalnego dokonał na podstawie 20 aktów notarialnych (a następnie kilkunastu kolejnych transakcji), lecz po odrzuceniu transakcji stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego stwierdził, że na badanym terenie nie doszło do żadnej transakcji nabycia nieruchomości pod drogi krajowe, które mogłyby zostać przyjęte jako materiał porównawczy do wyceny nieruchomości. Biegły zaniechał jednak zbadania rynku regionalnego. Skoro zatem w procesie wyceny nieruchomości, w sposób nieuprawniony treścią § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to wykonany przez niego operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. To zaś, zdaniem Sądu I instancji, wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Sąd I instancji zgodził się również z organem odwoławczym, że kolejnym uchybieniem w operacie szacunkowym M. W., a niedostrzeżonym przez Wojewodę, jest brak opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają miarodajnych informacji o cechach nieruchomości podobnych, a w konsekwencji brak jest możliwości oceny, czy prawidłowo zastosowano art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu poprzez uchylenie decyzji Ministra, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wobec nieprzedstawienia motywów odstąpienia przez Sąd I instancji od utrwalonej linii orzeczniczej NSA dotyczącej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, w tym z uwzględnieniem powołanych w skardze norm konstytucyjnych, oraz wobec nieprzedstawienia motywów pominięcia przez Sąd I instancji pozytywnej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez M. W. analogicznych do operatu tego rzeczoznawcy z dnia 27 stycznia 2017 r., dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n.; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia ocenę prawidłowości motywów, na których oparto rozstrzygnięcie zawarte w wyroku w ramach kontroli kasacyjnej; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 – 4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu rozporządzenia, naruszającej art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., które to przepisy Konstytucji RP i EKPC (jednostki redakcyjne) w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji jedynie wymienił, jednak nie uwzględnił w procesie wykładni normy oraz nie dokonał oceny hierarchicznej zgodności, 2) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwej wykładni powołanych wyżej przepisów, prowadzącej do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi i nieadekwatności rynku regionalnego, a wobec tego błędne przyjęcie, iż decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i że zaistniały przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.; 3) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy brak było podstaw do podważenia przez Sąd I instancji oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M. W. uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie, zwłaszcza wobec pozytywnej oceny prawidłowości sporządzenia analogicznych operatów szacunkowych dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; 4) art. 151a § 1 w zw. z art. 64e P.p.s.a. przez niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że opinia biegłego rzeczoznawcy M. W. z dnia 27 stycznia 2017 r. zawierała nieprawidłowości a w związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. Ponadto prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że braki w operacie szacunkowym nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, kluczowym dowodem w sprawie jest właśnie operat szacunkowy. Okoliczność ta, w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu. Jednak w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Charakter stwierdzonych nieprawidłowości wykluczał poprawienie operatu przez organ odwoławczy np. w drodze aneksu, wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego. Tym bardziej, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, co stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na powyższe okoliczności zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając m.in., że z uwagi na wady operatu szacunkowego nie mógł być on uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera przy tym wszystkie wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby natomiast stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił sprzeciw, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Nie można uznać, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, jak podnosi się w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, zaś prawidłowość przedstawionego stanowiska może zostać skontrolowana jedynie w graniach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Bez związku z niniejszą sprawą pozostawało twierdzenie, że M. W. w innych sprawach sporządzał operaty szacunkowe, które nie były kwestionowane lub nawet były akceptowane przez Komisję Arbitrażową. Nie miały one bowiem wpływu na ocenę wartości niniejszej działki i nie były w żaden prawny sposób wiążące dla organów lub sądów administracyjnych rozpoznających niniejszą sprawę. Z tego też powodu za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia: art. 141 § 4 P.p.s.a. Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów, zauważyć należy, że zasadniczy spór w okolicznościach niniejszej sprawy sprowadzał się do wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, a przede wszystkim określenia kolejności podejść, na podstawie których należy określić wartość rynkową nieruchomości. Podkreślić przy tym trzeba, że nie wzruszono ustalenia odnośnie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej jako przeznaczonej pod inwestycję drogową. Zdaniem natomiast Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze, ilekroć nieruchomość wywłaszczona czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z: 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie budzi przy tym wątpliwości, iż zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyrok NSA z: 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17). Stanowisko to, jak wskazano powyżej, znajduje swoje szerokie odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś częściowo przeciwny pogląd pojawiający się w orzecznictwie tego Sądu, na który powołuje się strona skarżąca nie został podzielony przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Nie można również uznać za skuteczną argumentacji o odstąpieniu przez Sąd pierwszej instancji od innej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd ten nie był nią prawnie związany. Nie można również podzielić formułowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że w toku analizy M. W. uznał za niecelowe rozszerzenie próby badawczej na rynek regionalny z uwagi na cel w postaci oszacowania rynkowej wartości nieruchomości. W operacie ww. autora wyraźnie bowiem wskazano na inną kolejność obszaru analizowanego, wynikającą z błędnej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia. Brak analizy rynku regionalnego słusznie doprowadził Ministra Inwestycji i Rozwoju do wniosku, że ww. operat nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, a co Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował. Zwrócić również należało uwagę, że organ odwoławczy wskazywał także na inne nieprawidłowości ww. operatu jak brak opisu nieruchomości porównawczych, jednakże ocena ta jako nieobjęta zakresem zaskarżenia pozostawała poza zakresem kontroli kasacyjnej. Z tych przyczyn niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia: art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 – 4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia (zarzut II. 1), art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia (zarzut II. 2) oraz art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. (zarzut II.3). W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 151a § 1 w związku z art. 64a P.p.s.a. (zarzut II.4). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.