I OSK 1573/22

Dnia 4 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2863/21 w sprawie ze sprzeciwu B. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 14 października 2021 r. nr DLI-V.7615.130.2020.JO(RK) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu B. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 14 października 2021 r., nr DLI-V.7615.130.2020.JO(RK), w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2863/21, oddalił sprzeciw. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył B. G., reprezentowany przez adwokata M. O., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 października 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 139 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483; dalej jako: "Konstytucja'") poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Organu II instancji w sytuacji, gdy decyzja kasacyjna Organu II instancji działa na niekorzyść strony odwołującej się, bowiem wskazówki zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej w sposób niewątpliwy spowodują pogorszenie sytuacji prawnej Skarżącego na etapie ponownego postępowania przed organem I instancji, co narusza zakaz reformationis in peius, a także zasadę zaufania jednostki do państwa. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz Skarżącego według norm prawem przepisanych; 3. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, przy czym w związku z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 roku, poz. 2095 ze zm.) wniesiono o przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Należy również wyjaśnić, że przepis art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 roku, poz. 2095 ze zm.) stanowi podstawę do przeprowadzania we wskazanym w nim okresie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten nie stanowi podstawy prawnej dla przekazania do rozpoznania na rozprawie skargi kasacyjnej w sprawie sprzeciwu, która z mocy art. 182 § 2a p.p.s.a. jest w każdym przypadku rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przy tym trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e p.p.s.a.). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3785/19, 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3785/19). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność uchylenia - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzji ustalającej odszkodowanie na skutek stwierdzenia wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia tego odszkodowania. Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji było więc zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia operatu dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznaczało konieczność odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do poszczególnych uchybień stwierdzonych przez Ministra w odniesieniu do operatu szacunkowego w zaskarżonej decyzji, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Wartością tą jest co do zasady wartość rynkowa. Wskazać należy, że przy określaniu wartości rynkowej uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) powinna być określana z uwzględnieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555). Przepis ten stanowi, że w tego rodzaju sytuacji wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Bezspornie biegły w kwestionowanym operacie szacunkowym nie uwzględnił w wycenie kwestii przeznaczenia nieruchomości. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (13 października 2019 r.) przedmiotowe nieruchomości objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i położone na obszarze oznaczonym w tym planie jako tereny zabudowy usługowej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Przy tym stosownie do ustaleń planu miejscowego w odniesieniu do zapisów w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy w części opisowej i graficznej działka nr 1197/2 w całości, a działka nr 1197/1 w przeważającej części były wyłączone spod zabudowy kubaturowej. Tak więc jedynie w północno-wschodniej części drugiej z działek (około 4% powierzchni nieruchomości) była możliwa nowa zabudowa kubaturowa o funkcji i parametrach wskazanych w uchwale o zatwierdzeniu planu. Nieuwzględnienie tej okoliczności w wycenie miało niewątpliwy wpływ na dobór nieruchomości porównawczych przy przyjętej przez biegłego metodzie odtworzeniowej. Uchybienie to w konsekwencji zdyskwalifikowało operat szacunkowy z 17 lipca 2019 r. Dokonanej przez Sąd I instancji oceny naruszeń sporządzenia operatu nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Skoro zatem sporządzony w rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy nie został sporządzony w sposób zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, to operat ten nie mógł być podstawą ustalenia należnego stronie odszkodowania. Dowodem w takiej sprawie może być bowiem tylko operat sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela oceny Sądu I instancji dotyczące wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Powyższe okoliczności stały na przeszkodzie merytorycznemu orzeczeniu przez organ odwoławczy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemożliwym było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Charakter stwierdzonych nieprawidłowości wykluczał poprawienie operatu przez organ odwoławczy np. w drodze aneksu, dalszych wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego. Tym bardziej, że sam operat na (kontrolowanym) etapie postępowania odwoławczego utracił swoją aktualność. Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a więc istotne uzupełnienie braków postępowania wyjaśniającego, którego nie da się usunąć w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Należy w tym miejscu zauważyć, że organ odwoławczy w kwietnia 2021 r. zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie kwestii przeznaczenia planistycznego nieruchomości, a także nadanie operatowi szacunkowemu klauzuli aktualności, jednakże nie uzyskał odpowiedzi rzeczoznawcy. Rację ma również Sąd I instancji, że przewidziany w art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść nie dotyczy decyzji wydawanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji kasacyjnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1878/16; zob. także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, opubl w ONSA 1998/3/79; wyroki NSA z: 26 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 546/97, LEX nr 36829; 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, LEX nr 44547; wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99, OSNP 2001/3/60). Przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ogranicza się jedynie do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Również i w doktrynie wyrażono pogląd, że decyzja kasacyjna nie może spowodować "niekorzyści" materialnej dla strony, a jedynie przedłużenie postępowania (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, opubl. OSP 1998 r., z. 26, poz. 108). Wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius, mógłby zostać naruszony przez organ odwoławczy wyłącznie, gdyby podjęto rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie znajduje on zastosowania w przypadku decyzji kasacyjnych, a taką właśnie decyzję podjęło na gruncie rozpatrywanej sprawy. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, w tym przywołane orzeczenia oraz poglądy doktryny, nie uzasadniają odstąpienia od przedstawionego powyżej sposobu rozumienia zakazu reformationis in peius. Wątpliwości co do sposobu rozumienia tego zakazu mają obecnie znaczenie historyczne. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty jest pogląd, że zakaz z art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 października 2015 r., I OSK 392/14; wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., II OSK 2709/16; wyrok NSA z 9 września 2020 r., I OSK 1395/20; wyrok NA z 15 czerwca 2021 r., II OSK 2/21; wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., III OSK 3752/21). Należy podkreślić, że warunkiem zastosowania zakazu reformationis in peius jest stałość ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, ewentualnie uzupełnionego w "nieznacznej części" w postępowaniu odwoławczym. Jedynie wówczas można dokonać porównania nowej decyzji z poprzednią. W sytuacji zaś, gdy w wyniku wydania decyzji kasacyjnej sprawa jest ponownie rozpatrywana przez organ I instancji, postępowanie to nie jest kontynuacją postępowania odwoławczego. W postępowaniu tym stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na nowo i nie można wnioskować o ewentualnym pogorszeniu lub polepszeniu sytuacji prawnej strony (zob. A. Skóra, Uwagi do glosy Tadeusza Kiełkowskiego do wyroku NSA z 28 marca 2001 r., PiP 2003, nr 6, s. 101). Strona nie może zatem oczekiwać wydania decyzji o treści takiej samej lub ocenianej przez nią jako korzystniejsza w porównaniu z pierwotną decyzją. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw.z art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP trzeba uznać za bezzasadny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.