II OSK 2/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1325/19 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1325/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu, nałożonego na A. K., A. K. i A. S., wykonania określonych robót budowlanych dotyczących komina znajdującego się na posesji przy ul. [...] w C., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. D., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. i w jego granicach, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiającą się w stwierdzeniu, że fakt zadymienia nieruchomości skarżącej, powodowany przez sporny komin, pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie i powinien być rozstrzygany wyłącznie przed sądem powszechnym, podczas gdy jedną z przesłanek prawnych, na których oparto wydaną decyzję, jest możliwość występowania stanu zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego); 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiającą się w zbagatelizowaniu istnienia zagrożenia pożarowego, a to poprzez uznanie w ślad za organami, że zagrożenie to wynika ze złego stanu pokrycia dachu budynku skarżącej (pokrycie papą), podczas gdy to nie skarżąca powinna dostosowywać dach swojego budynku do nadbudowanego później, na nieruchomości sąsiedniej, komina, lecz właśnie inwestor komin ten modernizujący; nadto, naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. wraz z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i przez to naruszenie: 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a to poprzez arbitralną odmowę przyznania opinii biegłego inż. Z. T. przymiotu rzetelności i wiarygodności i dokonanie jej oceny przez pryzmat niechęci organu do osoby skarżącej, podczas gdy dowód ten powinien zostać skonfrontowany z innymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie i oceniony analogicznie jak inne opinie techniczne przeprowadzone w niniejszej sprawie, tj. poprzez rozprawę administracyjną, oględziny, przesłuchanie opiniodawcy, etc.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/G1 403/18, a to wydając decyzję administracyjną o identycznym rozstrzygnięciu i zbliżonym uzasadnieniu co decyzja przez sąd uchylona, za które to wykonanie zaleceń zawartych w ww. wyroku nie można uznać arbitralnej oceny opinii biegłego inż. Z. T.; 5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w katalogu robót budowlanych nakazanych uczestnikom postępowania do wykonania nie zawarto nakazu wykonania dylatacji pomiędzy spornym kominem a ścianą szczytową budynku skarżącej, podczas gdy obowiązek ten został uprzednio stwierdzony już w decyzji PINB z [...] maja 2015 r. nr [...], a ustalenia faktyczne poczynione na tym etapie były w dalszym toku tego postępowania przez organ nadzoru podtrzymywane, oraz 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, przejawiające się w uznaniu, że nadbudowany komin spełnia wymogi określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), podczas gdy ustalenie to poczyniono jedynie w oparciu o szerokość przewodów kominowych, ich drożność i ciąg, a zaniechano oceny ze względu na wykorzystane do budowy komina materiały pomimo wiedzy, że nadbudowa komina nie została wykona z pełnych cegieł jak wymagają ww. przepisy, a jedynie tzw. cegły dziurawki. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i w jego granicach, zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 51 ust. 1 pkt 21 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym [...] sierpnia 2019 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie za zasadne i prawidłowe wydanie przez organ nadzoru decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowalnych, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy nadzoru powinny wydać decyzję nakazującą rozbiórkę nadbudowanej części komina, stosując art. 51 ust. 1 pkt. 11 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a to wobec ustalenia, że nie jest możliwe dostosowanie przedmiotowych robót do stanu zgodności z właściwymi przepisami techniczno-budowalnymi oraz wobec istnienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia wywołanego przedmiotową samowolą budowalną. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB w całości, względnie o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB w C., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, w wysokości obejmującej opłatę w sześciokrotnej wysokości: tj. 1 440 zł, oraz wydatki w kwocie 28 zł, powiększoną o należy podatek od towarów i usług, oświadczając, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części. W obszernym uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przywołała argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy wskazać, że podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. wraz z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. i przez to naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c z uwagi na naruszenie przez organy art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz 139 k.p.a., wskazać należy, co następuje. Przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. W przypadku zaskarżenia postanowienia/decyzji nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego poszukiwanie, zestawianie uzasadnienia skargi kasacyjnej, stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien więc odnosić się do konkretnej jednostki redakcyjnej ze wskazaniem, czy przepis został naruszony poprzez zastosowanie lub niezastosowanie. Tych wymogów nie spełnia jeden z przywołanych zarzutów – przywołany art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych, których naruszenie zarzucił. Mimo to podkreślić należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. W sprawie doszło do samowolnego wykonania instalacji c.o. i przebudowania komina na budynku przy ul. [...] w C. Stan techniczny komina został szczegółowo zbadany, a rozstrzygnięcia organów znajdują oparcie w bogatym materiale dowodowym, w tym przede wszystkim w przedłożonych i należycie zbadanych opiniach technicznych. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18, LEX nr 3009331). Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165). Sąd wojewódzki nie tylko przytoczył w zaskarżonym uzasadnieniu zapadły w sprawie wyrok wraz ze wskazanymi w nim wytycznymi co do dalszego postępowania, ale również zbadał zaskarżone decyzje w zakresie ich wypełnienia, podkreślając, w jaki sposób zastosowały się do nich organy. Następnie, sąd wojewódzki prawidłowo ocenił działania organów, stwierdzając, że kontrolowane decyzje czynią zadość ww. wytycznym. Wobec powyższego w sprawie nie został naruszony art. 153 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius sformułowany w tym przepisie oznacza, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 28/19, LEX nr 3034102), a pogorszenie to powinno być obiektywne i wynikać z zestawienia obu decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 961/16, LEX nr 2353471). Z powyższego wynika zatem, że zakaz z art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 392/14, LEX nr 1985921). Podobnie dzieje się, gdy rozstrzygnięcia organów zostaną uchylone przez sąd administracyjny. Wobec powyższego, nie miała racji skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 139 k.p.a. w niniejszej sprawie, skoro zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja została wydana w innym postępowaniu administracyjnym, na podstawie nowych dowodów (opinii), niż decyzja PINB z [...] maja 2015 r. Odnosząc się, natomiast, do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy podkreślić, za sądem wojewódzkim, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że samowolnie wykonanie roboty budowlane, polegające na wykonaniu instalacji c.o. i przebudowie komina, można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie nakazów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy sprawy organy słusznie przyjęły, że nie było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego komina na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2227/20, LEX nr 3121147 i z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1159/20, LEX nr 3058700). W niniejszej sprawie nakazy zawarte w decyzji PINB zostały oparte na przedłożonych do akt sprawy opiniach technicznych, tj. "Opinii technicznej dotyczącej poprawności wykonania instalacji c.o. w budynku mieszkalnym", autorstwa mgr inż. W. N. (lipiec 2016 r.) oraz opinii kominiarskiej nr [...] z [...] stycznia 2018 r., sporządzonej przez mistrza kominiarskiego K. K.. Organ odwoławczy w pełni podzielił twierdzenia organu pierwszej instancji, że wnioski zawarte w ww. opiniach są miarodajne i wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie i oparcia na nich nałożonych nakazów. Wszystkie roboty, wyszczególnione w sentencji zaskarżonej decyzji, mają na celu przywrócenie stanu zgodnego z przepisami i gwarantują spełnienie tego celu. Jak prawidłowo wskazały organy, a za nimi sąd wojewódzki, w świetle tych ocen niezasadnym było wydawanie orzeczenia w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego komina w sytuacji, w której istnieją inne możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Co więcej, ewentualnej rozbiórce, której domagała się skarżąca, nie podlegałby cały komin, a wyłącznie ta jego część, która powstała samowolnie. To, natomiast, nie tylko nie spowodowałoby usunięcia istniejących nieprawidłowości, stwierdzonych przez PINB, ale doprowadziło do dalszej niezgodności z prawem spornego komina już z tego względu, że jego wylot znajdowałby się w tym momencie poniżej sąsiadującej z nim ściany budynku sąsiedniego (nadbudowanej przez poprzednika prawnego skarżącej). Subiektywny pogląd skarżącej kasacyjnie, poparty nierzetelną opinią, sporządzoną na jej wniosek, nie mógł więc wpłynąć na ocenę prawidłowości wykonania spornego komina. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.