II OSK 2227/20

Dnia 25 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2321/19 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2321/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z [...] stycznia 2009 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], zwanego dalej "PINB", z [...] listopada 2006 r., znak: [...], nakazującą D. i T. K. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w Z.. Wyrokiem z 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 129/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. i T. K. na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2009 r. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 822/10, oddalił skargę kasacyjną. Pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. D. i T. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB z 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB o nakazie rozbiórki. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB. D. i T. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2019 r. W ocenie GINB, nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 K.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjny. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. W tej jednak sprawie, na co zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 822/10, przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (wyrok o sygn. akt II SA/Lu 27/08) była wskazywana przez wnioskodawców okoliczność postępowania karnego stwierdzającego sfałszowane tej dokumentacji projektowej. W związku z powyższym GINB doszedł do przekonania, że ponowna kontrola omawianej decyzji [...] WINB w trybie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalna, ponieważ jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w chwili jej wydania, o czym przesądził wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 129/09, to nie powstaną one również po jego wydaniu. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jego uchylenia. W skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 270 i art. 231 Kodeksu karnego i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do jej treści organ ponownie podkreślił, że WSA w Lublinie wydając wyrok z 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 129/09, co wynika z jego uzasadnienia, miał na uwadze wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2321/19, oddalając skargę, wskazał na treść art. 61a § 1 K.p.a. oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/09. W ocenie Sądu I instancji, prawomocny wyrok sądu administracyjnego przesądzający o zgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowi zatem, co do zasady, przeszkodę czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji. W tej zaś sprawie decyzje, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 129/09. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 822/10, oddalił skargę kasacyjną inwestorów od ww. wyroku WSA w Lublinie. Ponadto w sprawie były też wydawane przez WSA w Lublinie inne wyroki (o sygn. akt II SA/Lu 203/07 i II SA/Lu 27/08). W wyroku o sygn. akt II SA/Lu 27/08 Sąd odniósł się do kwestii możliwość stwierdzenia w postępowaniu karnym sfałszowania dokumentacji projektowanej dotyczącej nieruchomości skarżących. WSA wskazał jednak wówczas, że fakt ten nie uzasadnia przyjęcia, iż inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której dokument sporządzony w wyniku przestępstwa uprawnia do realizacji obiektu budowlanego z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Według oceny wyrażonej przez ww. Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 129/09 zarzut skarżących, że nie powinni ponosić negatywnych skutków sfałszowania decyzji o pozwoleniu na budowę przez pracowników organu właściwego do wydawania decyzji, którzy zostali za to skazani prawomocnymi wyrokami w sprawach karnych, może stanowić ewentualną podstawę roszczeń odszkodowawczych skarżących, ale nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, skoro nie istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Ponadto w omawianym zakresie nie podzielił argumentacji skarżących także NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 822/10. Tym samym ww. prawomocne wyroki WSA w Lublinie wywierają skutki, które oddziałują na przyszłe postępowania w sprawie. W konsekwencji, skoro wyroki te nie zostały skutecznie zakwestionowane (są prawomocne), organy administracji publicznej są nimi związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia WINB z [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie Sądu, wnoszący żądanie stwierdzenia nieważności nie powołali się natomiast na inne przesłanki, które pozostawałaby poza zakresem przedmiotowym kontroli WSA w Lublinie i nie zostałyby objęte powagą rzeczy osądzonej. Związane bowiem ze sfałszowaniem dokumentacji okoliczności dotyczące posadowienia budynku względem granicy działki (w projekcie 3 m, w rzeczywistości od 0,6 do 1 m) były doskonale znane Sądom Administracyjnym orzekającym w sprawie; co wynikało nie tylko z wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...], lecz także wcześniejszego wyroku Sądu Rejonowego w Z. o sygn. akt [...]. Jak zatem trafnie zważył NSA w ww. orzeczeniu o sygn. akt II OSK 822/10, wydana w niniejszej sprawie decyzja WINB nakazująca rozbiórkę obiektu zakończyła postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Oceny tej nie mógł zmienić stwierdzony fakt popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy publicznych w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Klauzula generalna z art. 8 K.p.a. nie może bowiem sankcjonować stanu sprzecznego z prawem powstałego w wyniku popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentacji projektowej. W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że podnoszone przez skarżącego zarzuty były już przedmiotem kontroli Sądu pod kątem występowania wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., co stanowi o istnieniu przedmiotowej przeszkody (określonej w art. 61a § 1 K.p.a.) do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. art. 135 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, tj. faktu wydania prawomocnych wyroków karnych w sprawie sfałszowania dokumentacji projektowej, mających w ocenie skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy, jak i podejmowanych, w ocenie skarżącego, nieuzasadnionych działań przez organy administracji publicznej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy obu postanowień GINB podczas gdy organ ten winien był wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2009 r., na skutek zmian jakim uległ stan faktyczny sprawy, celem wszczęcia ponownego postępowania dążącego do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem skarżącego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez błędną wykładnie i zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy obu postanowień GINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2009 r. i błędne przyjęcie, że żądanie wszczęcia postępowania w tej sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia GINB w sytuacji, gdy skarga T. K. była zasadna z uwagi na naruszenie przez wskazany organ przepisu art. 61a § 1 K.p.a., przez jego niewłaściwą interpretację skutkującą bezpodstawną odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2009 r., co doprowadziło do naruszenia podstawowych gwarancji procesowych strony, tj. art. 7 oraz art. 8 K.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób, który przeczy zasadzie prowadzania postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, tj. poprzez pominięcie faktu, iż na skutek działań organów administracji, mimo jak najlepszej wiedzy i woli, to wyłącznie skarżący ponosi konsekwencje ich niezgodnych z prawem działań. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną w okolicznościach tej sprawy aktualnie nie można skutecznie powoływać się na stwierdzoną wyrokami Sądów Karnych okoliczność sfałszowania dokumentacji projektowej jako uzasadnienia do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/09 i wyrażone w niej zasada prawna, zgodnie z którą "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a.". W tej zaś sprawie wynikająca z w wyroków Sądów Karnych okoliczność sfałszowania dokumentacji projektowej była znana Sądom Administracyjnym oceniającym legalność wydanej ostatecznej decyzji WINB z 2009 r. o nakazie rozbiórki. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny o sygn. akt II OSK 822/10 wyraził wiążącą prawnie ocenę (art. 170 p.p.s.a.), że oceny co do zasadności wydanego nakazu rozbiórki "nie mógł zmienić stwierdzony fakt popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy publicznych w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Klauzula generalna z art. 8 K.p.a. nie może bowiem sankcjonować stanu sprzecznego z prawem powstałego w wyniku popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentacji projektowej. W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że podnoszone przez skarżącego zarzuty były już przedmiotem kontroli Sądu pod kątem występowania wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., co stanowi o istnieniu przedmiotowej przeszkody (określonej w art. 61a § 1 K.p.a.) do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tym zakresie". Należy bowiem podkreślić, że przyczyną dla której wydano nakaz rozbiórki był fakt zrealizowania przedmiotowego budynku z naruszeniem norm odległościowych od granicy działki sąsiedniej. Kwestia zaś sfałszowania dokumentacji w tym zakresie nie ma znaczenia dla okoliczności podlegających ustaleniu w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Należy mieć na względzie, że celem takiego postępowania jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zaś uwarunkowania realizacji inwestycji są takie, że nie można jej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, to właściwy organ ma podstawy do wydania nakazu rozbiórki, który w takiej sytuacji stanowi jedyny sposób uzyskania stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej w sposób obiektywny z naruszeniem prawa. W niniejszej zaś sprawie wydane w sprawach karnych wyroki potwierdzające sfałszowanie dokumentacji projektowej nie stanowią okoliczności, w wyniku których inwestorzy mogliby doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem przy ocenie legalności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki oceniono, okolicznością w sprawie niekwestionowaną jest usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego w odległości 0,6 m - 1,0 m od granicy sąsiedniej działki, co jest niezgodne z przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; a w takich okolicznościach trafnie organy uznały, że nie jest możliwe zalegalizowanie tego obiektu, bez naruszenia jego konstrukcji, a tym samym bez naruszenia stateczności budynku. Dlatego Sąd I instancji trafnie ocenił, że, w związku ze złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z 2009 r. o nakazie rozbiórki i zawartą w nim argumentacją odnoszącą się do wyroków potwierdzających sfałszowanie dokumentacji projektowej, zachodziły podstawy do zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o nakazie rozbiórki. W skardze kasacyjnej tej oceny zaś nie podważono skutecznie. Należy zwrócić uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r., I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17). W doktrynie wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) – patrz: Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212. Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11). W tych warunkach prawnych i faktycznych sprawy zarzuty skargi kasacyjnej – dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. art. 135 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. – należało ocenić jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.