I OSK 4101/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 319/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lipca 2018 r. oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Ś. z [...] 2014 r., stwierdzającą nabycie przez Gminę G. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w granicach administracyjnych Miasta G., w obrębie ewidencyjnym K. (Nr [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,1817 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,3125 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] Sądu Rejonowego w G. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż poprzednikowi prawnemu Spółki [...] S.A. nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości, a w konsekwencji uznanie, że nieruchomość ta należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.; b) art. 128 § 2 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dniu 4 grudnia 1975 r. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), w wyniku przyjęcia, że na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości zawartej przez poprzednika prawnego spółki [...] S.A. nie dochodziło do powstania po jego stronie prawa zarządu w odniesieniu do nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, w ramach sprawowanego przez niego zarządu częścią mienia ogólnonarodowego; c) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 70, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że norma ta nie ma zastosowania do prawa zarządu ujawnionego w księdze wieczystej na rzecz przedsiębiorstwa państwowego przed dniem 31 stycznia 1989 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; b) art. 153 p.p.s.a. poprzez podporządkowanie się ocenie prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 23 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 105/17, w sytuacji, gdy obowiązek ten powinien być wyłączony z uwagi na wydanie tego wyroku w wyniku rażąco błędnej wykładni prawa oraz jego niewłaściwego zastosowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie tego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 3 października 2018 r. skarżąca kasacyjnie Spółka oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Sąd zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11, z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10 oraz z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2297/17, CBOSA). W wypowiedziach doktryny podkreśla się, że sformułowanie w danej sprawie po raz pierwszy oceny prawnej oraz wiążących wskazań w takim samym stanie faktycznym i prawnym powinno zamykać dalszą możliwość konstruowania kolejnych wskazań o odmiennej treści. Związanie sądu, o którym stanowi art. 153 p.p.s.a. nie ma na celu skrępowania sędziego w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, tylko wydanie zgodnego z prawem orzeczenia przy uwzględnieniu takich wartości jak: zaufanie do wymiaru sprawiedliwości, zachowanie należytego poziomu jednolitości orzecznictwa oraz szybkości postępowania. (tak: R.Hauser, W.Piątek, glosa do wyroku NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10, ZNSA 2013/3/234-240) Powyższe oznacza, że postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. W wiążącym Sąd I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 23 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 105/17, przyjęto, że "ze stanu faktycznego sprawy, z akt nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz poprzednika prawnego [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W toku niniejszego postępowania w sprawie komunalizacji z mocy prawa pełnomocnik [...] S.A. w W. przedłożył kserokopię umowy sprzedaży [...] z dnia [...] 1975 r. oraz kserokopię decyzji Urzędu Miejskiego w G. nr [...] z dnia [...] 1986 r. dotyczącą dokonania aktualizacji ceny gruntów Skarbu Państwa położonych w G., pozostających w zarządzie i użytkowaniu [...] w Z. W decyzji tej wymienione są m.in. działki nr [...] o pow. 3125m2 i [...] o pow. 1817m2, położone przy ul. [...] (archiwalne oznaczenie geodezyjne obecnych parcel). Powołując się na wymienione dokumenty, a w szczególności notarialną umowę sprzedaży z dnia [...] 1975 r. stanowiącą podstawę wpisu tytułu własności w przywołanej księdze wieczystej, pełnomocnik [...]S.A. poinformował, że przedmiotowe grunty w dniu 27 maja 1990r. pozostawały w zarządzie poprzednio przedsiębiorstwa państwowego [...] w W., a obecnie następcy prawnego - [...] S.A. w W. Podkreślił również, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa pozostaje od momentu nabycia w 1975r. do chwili obecnej w wyłącznej dyspozycji państwowej osoby prawnej. (...) Odnosząc się do umowy z dnia [...] 1975r. należy podkreślić, że zgodnie z jej treścią nabycie nastąpiło na rzecz Państwa Polskiego przy czym w nawiasie zostało zaznaczone [...] w Z. W ocenie Sądu ww. umowa nie jest równoznaczna z ustanowieniem prawa zarządu (użytkowania) na rzecz poprzednika prawnego [...] S.A. Obowiązująca do dnia 31 lipca 1985 r., ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Przepisy cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania na podstawie umowy. Dopiero przepisy art.38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu pierwotnym stanowiły, iż zarząd nieruchomościami państwowymi mógł powstać również na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości (tak też NSA w wyroku z dnia 3 stycznia 2013r., I OSK 1417/11). W dacie sporządzenia aktu notarialnego rep [...] z dnia [...] 1975r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), według których prawo użytkowania ustanawiane było w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie (art. 8 ust. 1 ustawy). Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że poprzednik prawny [...] S.A. takiej decyzji nie uzyskał. Przedstawiona umowa nie mogła zatem być podstawą uzyskania prawa zarządu." Odnosząc się zaś do decyzji z dnia [...] 1986 r. o aktualizacji ceny gruntów Skarbu Państwa, położonych w G. Sąd I instancji w wyroku z 23 marca 2017 r. wskazał, że również taka decyzja nie może stanowić podstawy ustalenia prawa zarządu, chyba, że z jej treści wynika, iż odnosi się do decyzji wcześniejszej taki zarząd (użytkowanie) ustalającej, która np. nie zachowała się w archiwach. Decyzja z dnia [...] 1986 r. nie nawiązuje do wcześniejszej decyzji w przedmiocie przyznania prawa zarządu (użytkowania), należy więc domniemywać, że decyzja taka nie została wydana. Sąd podkreślił, że "zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 128 ustawy k.c. "zarząd" był jedyną formą władania gruntami państwowymi przez państwowe osoby prawne. W dziale II księgi wieczystej ujawniającym jako właściciela Skarb Państwa wpisywano państwową osobę prawną wykonującą uprawnienia płynące z własności państwowej z podaniem nazwy i siedziby. Wynikało to z treści art. 128 k.c. w jego pierwotnym brzmieniu, statuującej zasadę jednolitego funduszu własności państwowej, zgodnie z którą podmiotem wszelkich praw majątkowych wchodzących w skład mienia państwowego było samo Państwo nie zaś inne państwowe osoby prawne. Tak rozumiane i ujawnione w księdze wieczystej "prawo zarządu" nie ma żadnych cech prawa podmiotowego i nie może być utożsamiane z ograniczonym prawem rzeczowym ustanawianym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego." W tych warunkach Sąd I instancji w wiążącym w tej sprawie prawomocnym wyroku podzielił stanowisko skarżącej, iż art. 3, 5, 6 i 7 ustawy o księgach wieczystych nie mają zastosowania do prawa zarządu ujawnionego w księdze wieczystej na rzecz przedsiębiorstwa państwowego przed dniem 31 stycznia 1989 r. na podstawie obowiązującej przed tą datą zasadą jednolitej własności państwowej. Przede wszystkim z tego względu, iż nie jest to prawo podmiotowe, tylko do takich praw ma zastosowanie art. 3 ustawy o księgach wieczystych. Organ administracji nie jest zatem związany treścią takiego wpisu. W świetle powyższego Sąd uznał, że skoro poprzednikowi prawnemu [...] S.A. nie przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, by kwestia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, przy braku przedstawienia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzji w przedmiocie przyznania prawa zarządu, mogła zostać rozstrzygnięta odmiennie. W tym zakresie niezasadnym zatem pozostają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, które zmierzają do wykazania wadliwości wyroku, który na zasadzie art. 153 p.p.s.a. był dla organu i sądów wiążący. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.