I SA/Wa 2863/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z [...] marca 2019 r., Nr [...], Wojewoda [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie układu skrzyżowań [...] i [...] w miejscowości [...] - poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ramach PBDK - Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych na nieruchomości położonej w gminie Strzelno, w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Decyzją z [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] w pkt 1 orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, w tym na rzecz B. G. w kwocie [...] zł za udział 1/3 części, M. G. w kwocie [...] zł za udział 1/3 części oraz I. H. w kwocie [...] zł za udział 1/3 części w prawie własności nieruchomości nabytej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], w obrębie [...][...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę układu skrzyżowań [...] i [...] w miejscowości [...], w pkt 2 o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. G., M. G. i I. H. zarzucając organowi zaniżenie wartości nieruchomości poprzez nieprawidłowy dobór nieruchomości podobnych. W odwołaniu wskazano również na nieprawidłową wycenę drzewostanu z uwagi na pominięcie szkody właścicieli wynikającej z pogorszonej akustyki i zwiększenia hałasu ruchu samochodowego wobec wycinki drzew. Ponadto, zarzucono niedostateczne wyjaśnienie przyjętej metodologii wyceny nasadzeń roślinnych oraz oparcia wyceny na publikacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...]. Decyzją z [...] października 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. oraz przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 17 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. R. W ww. operacie rzeczoznawca wskazał, że wyceniana nieruchomość położona jest w centrum [...], przy skrzyżowaniu [...] i [...]. Sąsiedztwo stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa oraz obiekty użyteczności publicznej. Działki posiadają dostęp do drogi publicznej. Działka nr [...] stanowi skwer przed budynkiem handlowo - usługowym, a teren tej działki jest częściowo zabudowany budynkiem handlowo - usługowym. Na nieruchomości znajdują się naniesienia budowlane (część chodnika) oraz nasadzenia roślinne. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2011 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym jako: teren zabudowy usługowej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Wartość rynkową prawa własności gruntu rzeczoznawca określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Na potrzeby wyceny w celu analizy zasady korzyści biegły dokonał analizy cen transakcyjnych nieruchomości mieszkaniowo-usługowych oraz nieruchomości drogowych. Analizując rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca zbadał transakcje, które miały miejsce na terenie gminy [...] i odnalazł 3 transakcje nieruchomościami drogowymi przy cenie średniej [...] zł/m2. W przypadku transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową biegły jako rynek lokalny przyjął obszar gminy [...]. Z uwagi na niewielką ilość transakcji zakres badania rynku wydłużył do połowy 2017 r. i rozszerzył na teren powiatów [...],[...],[...],[...] oraz [...]. Do celów wyceny rzeczoznawca wyłonił 3 nieruchomości z dostępnej bazy, z przedziału cenowego od [...] zł do [...] zł za 1m2 gruntu, z których do porównań wybrał 3 możliwie najbardziej podobne. Na ich podstawie określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Po dokonanej analizie biegły wskazał, że ceny średnie gruntów usługowych są wyższe od cen średnich gruntów "drogowych". Dlatego wartość gruntu oszacowano na podstawie cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługi (zasada korzyści). Z przyjętego zbioru biegły wybrał trzy nieruchomości porównawcze oraz dokonał ich opisu. Następnie ustalił, że wpływ na wartość nieruchomości mają następujące cechy: lokalizacja (waga [...]), sąsiedztwo (waga [...]) oraz walory inwestycyjne (waga [...]). Rzeczoznawca obliczył wartości współczynników korygujących oraz oszacował wartość gruntu na kwotę [...] zł. Z uwagi na stwierdzony składnik budowlany i roślinny biegły dokonał oszacował je odpowiednio na kwotę [...] zł i [...] zł. Łącznie wartość rynkowa prawa własności nieruchomości wyniosła [...] zł. W ocenie Ministra, operat stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania zawiera wady, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. Z analizy tego dokumentu wynika bowiem, że biegły określił przeznaczenie planistyczne szacowanej nieruchomości jako tereny zabudowy usługowej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną w strefie "B" - strefa ochrony konserwatorskiej. Tymczasem do porównań przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i handlowo-usługową. Zdaniem organu, oznacza to, że rzeczoznawca nie uwzględnił w wycenie, że nieruchomość leży w strefie ochrony konserwatorskiej. Minister dodał, że wprawdzie zgodnie z tabelą nr 8.1.2 na stronie 23 - 24 operatu biegły dokonał korekty różnicy w cesze rynkowej "walory inwestycyjne", to jednak w celu wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie pismem z [...] kwietnia 2021 r. Minister zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o wskazanie przeznaczenia planistycznego nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...] marca 2019 r.). W odpowiedzi Burmistrz [...] wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na dzień [...] marca 2019 r. nieruchomość wchodziła w skład terenu oznaczonego symbolem "U/MW - teren zabudowy usługowej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną". Ponadto, Burmistrz wyjaśnił, że stosownie do ustaleń ogólnych i szczegółowych planu w odniesieniu do zapisów w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy w części opisowej i graficznej działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w przeważającej części, były wyłączone spod zabudowy kubaturowej. Jedynie w północno wschodniej części działki nr [...] (około 4% powierzchni nieruchomości) była możliwa nowa zabudowa kubaturowa o funkcji i parametrach wskazanych w uchwale o zatwierdzeniu planu. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2021 r. zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie kwestii przeznaczenia planistycznego nieruchomości, a także nadanie operatowi szacunkowemu klauzuli aktualności. Pismo to pozostało jednak bez odpowiedzi rzeczoznawcy. W ocenie Ministra, opisane nieprawidłowości dyskwalifikują wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. R. Pominięcie tego, że szacowana nieruchomość leży poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy miało niewątpliwy wpływ na dobór nieruchomości porównawczych przy przyjętej przez biegłego metodzie odtworzeniowej. Tym samym, zdaniem organu, w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także niezebranie, nierozpatrzenie i brak oceny całego materiału dowodowego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, w związku z upływem ponad dwóch lat liczonych od daty sporządzenia przedmiotowego operatu nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności. Konieczne jest zatem sporządzenie nowego operatu na potrzeby ustalenia odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu aktualnego poziomu cen. Sporządzenie nowego operatu oznacza zaś w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ podkreślił, że treść operatu przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie. Z tego powodu strona musi mieć prawo do oceny operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W trybie art. 136 k.p.a. można wprawdzie uzupełnić opinię biegłego, ale ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Minister zalecił aby ponownie prowadząc sprawę Wojewoda miał na uwadze zarzuty stron dotyczące nieprawidłowej wyceny nasadzeń roślinnych. Jednocześnie uznał, że już na etapie postępowania odwoławczego może odnieść się do roszczenia stron o uwzględnienie w kwocie odszkodowania szkody związanej z nadmiernym hałasem ulicznym wynikłym z wycinki drzewostanu. Zdaniem Ministra, ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi jej właściciele. Odszkodowanie za wzmożony hałas nie jest objęte dyspozycją art. 128 ww. ustawy. Tym samym nie można objąć ewentualnej szkody ani operatem szacunkowym ani decyzją odszkodowawczą. Sprzeciw od powyższej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii złożył B. G. zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony poprzez uchylenie decyzji Wojewody w sytuacji, w której wytyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra spowodują pogorszenie sytuacji prawnej strony na etapie ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, 2) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w ustawowym terminie, wskutek czego doszło do upływu 12 - miesięcznego okresu, w którym operat mógł być wykorzystany dla celu jego sporządzenia, co z kolei stało się podstawą uchylenia decyzji z [...] marca 2020 r. Powołując się na powyższe B. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że kasacyjna decyzja Ministra narusza określoną w art. 139 k.p.a. zasadę zakazu reformationis in peius. Choć wnoszący sprzeciw ma wiedzę o wyrażonym, między innymi, w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] maja 1998 r., [...], poglądzie o niestosowaniu zakazu reformationis in peius do decyzji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jednak, zdaniem wnoszącego sprzeciw, nie można tego poglądu zastosować na gruncie niniejszej sprawy. Na poparcie powyższego stanowiska wnoszący sprzeciw przywołał orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy piśmiennictwa. W sprzeciwie podniesiono, że w wyniku wydania decyzji kasacyjnej doszło do pogorszenia sytuacji prawnej wnoszącego sprzeciw. Wydanie tego rodzaju decyzji oznacza bowiem, że prowadząc postępowanie ponownie Wojewoda będzie zobowiązany do zlecenia sporządzenia nowego operatu, uwzględniającego pominięte w pierwotnym postępowaniu przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości i możliwość jej zabudowy. Okolicznością notoryjną jest natomiast znacząco niższa wycena nieruchomości, których nie można zabudować, wobec nieruchomości, które taką możliwość dają. W konsekwencji, ponowna wycena nieruchomości stanowiącej uprzednią własność skarżącego będzie znacząco niższa niż ustalona w pierwotnej decyzji Wojewody kwota [...] zł. Złożenie odwołania stało się zatem dla wnoszącego sprzeciw swoistą pułapką prawną, czego nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym. Końcowo zarzucono Ministrowi naruszenie ustawowego terminu rozpoznania sprawy. Wnoszący sprzeciw podniósł, że druga z przyczyn uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, to jest utrata możliwości wykorzystania dotychczasowego operatu, powstała wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu odwoławczego. Zdaniem wnoszącego sprzeciw, nie można go obciążać skutkami takiej opieszałości organu, nawet gdy jej przyczyną są problemy organizacyjne po stronie organu odwoławczego, spowodowane znaczną liczbą prowadzonych spraw. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Jego przedmiot stanowiła decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] października 2021 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei zgodnie z art. 138 § 2b k.p.a. powołanej normy nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., to jest wtedy gdy organ odwoławczy sam przeprowadza konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Zatem wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacji gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Ponadto, organ odwoławczy może wydać tego rodzaju decyzję gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie nadającą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Taka sytuacja ma miejsce, między innymi, wówczas gdy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy zawiera tego rodzaju wady (niedostrzeżone przez ten organ), które ten materiał dyskwalifikują. Uniemożliwia to rekonstrukcję, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Powyższe potwierdza wyłączenie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. przewidziane w art. 138 § 2b k.p.a. Wyłączenie to nie obejmuje jednak sytuacji, gdy kluczowy dowód w sprawie, którego przeprowadzenia wymaga przepis prawa, okazał się niewiarygodny. Zasadniczo organ odwoławczy jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (por. art. 136 § 1 k.p.a.). Podjęta zatem w takich uwarunkowaniach prawnych decyzja wskazana w art. 138 § 1 k.p.a. naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., która gwarantuje stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dotyczy to również możliwości dwukrotnej weryfikacji zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów. W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, która toczyła się na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 10 kwietnia 2003 r."). Kluczowym dowodem w tego rodzaju postępowaniu jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy), co potwierdza art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako "ustawa z 21 sierpnia 1997 r."). Przepis ten stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Wartością tą jest co do zasady wartość rynkowa. Jest to szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.). Przy tym przy określaniu wartości rynkowej uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.). Sam zaś operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania odszkodowawczego, jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organów pod względem przydatności w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania Wojewoda przyjął operat szacunkowy sporządzony w dniu 17 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. R. Z kolei Minister ocenił, że operat ten nie może stanowić wiarygodnego dowodu na ustalenie wartości przejętej nieruchomości ze względu na dostrzeżone w nim nieprawidłowości. Biegły pominął bowiem w wycenie, że szacowana nieruchomość leży poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, co miało niewątpliwy wpływ na dobór nieruchomości porównawczych przy przyjętej przez biegłego metodzie odtworzeniowej. W ocenie organu odwoławczego, powyższe nieprawidłowości dyskwalifikują operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę R. R. jako dowód w sprawie. Po analizie akt sprawy Sąd powyższą ocenę organu odwoławczego podzielił. Wyjaśnić trzeba, że przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to jednoznacznie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (13 października 2019 r.) przedmiotowe nieruchomości objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i położone na obszarze oznaczonym w tym planie jako tereny zabudowy usługowej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Przy tym stosownie do ustaleń planu miejscowego w odniesieniu do zapisów w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy w części opisowej i graficznej działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w przeważającej części, były wyłączone spod zabudowy kubaturowej. Jedynie w północno wschodniej części działki nr [...] (około 4% powierzchni nieruchomości) była możliwa nowa zabudowa kubaturowa o funkcji i parametrach wskazanych w uchwale o zatwierdzeniu planu. Analiza operatu potwierdza ocenę organu odwoławczego, że biegły w kwestionowanej wycenie powyższych uwarunkowań planistycznych nie uwzględnił. Rację ma organ odwoławczy, że nieuwzględnienie w wycenie, że nieruchomość leży w strefie ochrony konserwatorskiej miało niewątpliwy wpływ na dobór nieruchomości porównawczych przy przyjętej przez biegłego metodzie odtworzeniowej, co w konsekwencji dyskwalifikuje operat szacunkowy z 17 lipca 2019 r. Tych okoliczności nie dostrzegł Wojewoda [...] uznając operat sporządzony przez R. R. za prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wadliwie zatem organ pierwszej instancji zweryfikował dowód z opinii biegłego, a w konsekwencji nie ustalił również istotnej okoliczności faktycznej w sprawie (wartości rynkowej przejętej nieruchomości), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z akt sprawy wynika przy tym, że Minister zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii przeznaczenia planistycznego nieruchomości oraz aktualności operatu szacunkowego z 17 lipca 2019 r., lecz pismo organu pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji uznać trzeba, że prawidłowo organ odwoławczy, korzystając z uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej, uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister nie mógł przy tym zlecić tego rodzaju wyceny we własnym zakresie na etapie postępowania odwoławczego. Wykraczałoby to bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż przeprowadzone postępowanie odwoławcze wykazało spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oceny tej nie zdołał podważyć podniesiony w sprzeciwie zarzut, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem na niekorzyść odwołującej się strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że zasada określona w art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Jak wskazano w uchwale 7 sędziów NSA z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98 (publ. ONSA 1998/3/79) organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 181/20. Lex nr 2786088 oraz 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 354/14, Lex nr 1985914 oraz powołane tam orzecznictwo). Ponadto, decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem w toku postępowania odwoławczego powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ pierwszej instancji nie może pozostawać w tej materii skrępowany. W ocenie Sądu, przyjęcie odmiennego poglądu zmierzałoby wręcz do wypaczenia istoty zakazu reformationis in peius, którego zastosowanie stałoby na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej zgodnie z treścią regulacji materialnoprawnej, która każdorazowo wyznacza zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3384/18, Lex nr 2614272). Niniejsza sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za grunt przeznaczony pod inwestycję drogową. W orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle tego rodzaju spraw trafnie zaś przyjmuje się, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie zdołał również podważyć zarzut naruszenia 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania przez organ odwoławczy w ustawowym terminie sprawy o ustalenie odszkodowania. Zarzut ten wykracza bowiem poza granice rozpoznawanej sprawy wyznaczonej zaskarżonym aktem i nie może być w niniejszym postępowaniu przedmiotem rozważań Sądu. Zwalczaniu stanu bezczynności czy też przewlekłości prowadzonego postępowania służy bowiem odrębna skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej zwanej "p.p.s.a.". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.