I OSK 1994/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1240/24 w sprawie ze sprzeciwu J. K. i P. T. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr DLI-IX.7615.223.2022.SC w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. i P. T. solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1240/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a") oddalił sprzeciw J. K. i P. T. (dalej: Sprzeciwiający się) od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) z 17 kwietnia 2024 r. nr DLI-IX.7615.223.2022.SC w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli Sprzeciwiający się. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") przez wadliwe oddalenie sprzeciwu wskutek błędnego przyjęcia, że dezaktualizacja operatu ewidencyjnego sporządzonego na zlecenie Wojewody Mazowieckiego w dniu 24 października 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (nr uprawień [...]), stanowiącego podstawę wydania decyzji organu I instancji wskutek upływu czasu i niemożności oparcia rozstrzygnięcia organu II instancji na ww. operacie, z uwagi na brzmienie art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n."), stanowi przesłankę uzasadniającą wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Mazowieckiemu, co doprowadziło do wadliwego wydania decyzji kasatoryjnej, mimo że Minister miał kompetencje do przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., względnie zlecenia przeprowadzenia ww. dowodu organowi I instancji, a następnie wydania decyzji reformatoryjnej, a jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czego wymaga art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Sprzeciwiający się wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydając decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2236/19 oraz z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 454/20 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jest 17 kwietnia 2024 r., operat szacunkowy sporządzony 24 października 2021 r., na etapie postępowania przed organem I instancji - utracił swoją ważność to operat ten nie mógł stanowić dowodu w sprawie. W związku z tym słusznie organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji uznał, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Nie ma przy tym możliwości potwierdzenia jego aktualności z uwagi na upływ 24 miesięcy od daty jego sporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega bowiem wątpliwości, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie powołanego art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy przesądza bowiem o treści decyzji kształtującej wysokość odszkodowania, dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W tej sytuacji konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego sprawiła, że konieczne stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Dodać przy tym należy, że organ odwoławczy konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnił również dostrzeżonymi nieprawidłowościami i wadami merytorycznymi sporządzonego operatu, uniemożliwiającymi wykorzystanie go jako podstawy ustalenia odszkodowania. Jak wskazał bowiem organ odwoławczy, a co podnosili Sprzeciwiający się we wniesionym odwołaniu – organ I instancji w uzasadnieniu decyzji - nie wyjaśnił kwestii braku powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, która jest należna w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości. Reasumując należy powtórzyć, że trafna była ocena Sądu I instancji, który zauważył, że wykluczenie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 24 października 2021 r. z uwagi na jego dezaktualizację, a tym samym potrzeba ponownego sporządzenia operatu szacunkowego, stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej w sprawie. Wobec konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, za bezzasadny trzeba uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).