III SA/Po 852/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] M. K. wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy (FP), Fundusz Solidarnościowy (FS), Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) oraz Fundusz Emerytur Pomostowych (FEP) za osoby ubezpieczone za okres marzec, kwiecień i maj 2020r. ZUS decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 266 ze zm., dalej: usus) odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FS, FGŚP oraz FEP za kwiecień 2020 r. Organ powołał przesłanki zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek określone w art. 31zo ust. 1-4 ustawy COVID-19 i wyjaśnił, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020r., chyba, że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 47 ust. 1 usus płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 15 dnia następnego miesiąca – dla płatników składek innych niż osoby fizyczne opłacające składkę wyłącznie za siebie oraz jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe. Z danych zaewidencjonowanych na koncie płatnika w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że wnioskodawczyni złożyła dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020 r. w dniu [...] lipca 2020r., tj. po upływie ustawowego terminu. W związku z tym nie przysługuje jej prawo do przedmiotowego zwolnienia. M. K. zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że decyzja jest krzywdząca, bowiem nie została wezwana przez ZUS do złożenia dokumentów rozliczeniowych. W piśmie uzupełniającym, po zapoznaniu się z aktami sprawy, podała natomiast, że wniosek w sprawie złożyła już [...] kwietnia 2020 r. i nigdzie nie pojawiła się informacja o obowiązku złożenia dokumentacji rozliczeniowej. Ponadto skoro składka za marzec 2020 r. została umorzona uznała, że analogicznie ZUS postąpi z kolejnymi miesiącami. Przez portal PUE ZUS nie przesłał żadnej informacji, czy wezwania do uzupełnienia dokumentów, jednocześnie zaś pracownicy ZUS kontaktowali się w sprawie świadczenia postojowego tłumacząc jasno co należy zrobić, jakie dokumenty wysłać. W związku z tym spodziewała się takiego samego traktowania w niniejszej sprawie. ZUS [...] (z up. Prezesa ZUS) decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] sierpnia 2020 r. W motywach rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 31zq ust. 3 i 8, art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 oraz regulacje odnoszące się do obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych – art. 47 ust. 1-2b usus. Następnie stwierdzono, że z powołanych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowej, nie później niż do [...] czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony był z obowiązku jej składania. Z przepisów wynika również, że osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca również składki za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie jest zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej. Ustalono zaś, że wnioskodawczyni złożyła dokumenty rozliczeniowe za [...] dopiero [...] lipca 2020 r. Dlatego nie przysługuje jej prawo do przedmiotowego zwolnienia. M. K. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję ZUS z [...] października 2020 r. powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i późniejszym piśmie. Dodała, że rzecznik prasowy ZUS [...] [...] czerwca 2020 r. publicznie poinformowała, że "płatnicy składek, którzy nie dostarczyli do ZUS deklaracji rozliczeniowej za marzec/kwiecień br., a złożyli wniosek o zwolnienie z opłacania składek, dostaną na swoje konto na PUE ZUS jednorazową informację o obowiązku dołączenia do wniosku dokumentacji rozliczeniowej nie później niż do [...] czerwca 2020 r.". Skarżąca wskazała, że takiej informacji nie uzyskała z ZUS. W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa). W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez ZUS przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że zakończone postępowanie przypadło na czas trwającego od 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozp. Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. poz. 491), co wiązało się z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Zdając sobie również sprawę z realiów rozpoznawania tego rodzaju wniosków, ich ogromnej liczby, ograniczeń związanych z trwającym stanem epidemii, Sąd uznał, że nie mogą one uzasadniać niekorzystnych skutków dla jednej strony postępowania - skarżącej. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 tej ustawy na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] marca 2020 r., 3) w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. i na dzień [...] kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W myśl art. 31zq ust. 3 ustawy [...] warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. i poprzedzającą ją decyzją z [...] sierpnia 2020 r. ZUS odmówił M. K. zwolnienia z opłacania składek za osoby ubezpieczone za kwiecień 2020 r. z powodu niedotrzymania warunku złożenia w terminie do [...] czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu, iż wymaganą dokumentację rozliczeniową za ten miesiąc złożyła z naruszeniem terminu, tj. [...] lipca 2020 r. Bezsporne było również, że skarżąca jako płatnik składek nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów za zatrudnionych ubezpieczonych. Na uwagę zasługuje, że M. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i piśmie uzupełniającym ów wniosek z [...] października 2020 r., podała, iż pozostawała w przekonaniu, że jedynym warunkiem uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest złożenie wniosku (RDZ), bez konieczności składania dodatkowych dokumentów. Wskazała, że wniosek o zwolnienie za miesiące marzec-maj 2020 r. złożyła już [...] kwietnia 2020 r., na portalu PUE ZUS nie pojawiła się żadna informacji o obowiązku załączenia dokumentacji rozliczeniowej, a następnie uzyskała zwolnienie za marzec 2020 r. Pozostawała więc w przekonaniu, że analogiczne zwolnienie uzyska za kolejne miesiące. Jednocześnie w rozmowach telefonicznych pracownicy ZUS informowali ją o konieczności uzupełnienia dokumentacji w związku z ubieganiem się o świadczenie postojowe, czego nie uczyniono w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ okoliczności te pominął ograniczając się do wskazania, jakie ustawowe obowiązki wynikające z ustawy COVID-19 i usus ciążyły na wnioskodawczyni ubiegającej się o przedmiotowe zwolnienie. Mając na względzie stanowisko organu zważyć należy, iż do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy Kpa, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 Kpa). Zważyć należy, iż w sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca, tj. złożenia wniosku za miesiące marzec-maj 2020 r., zwolnieniu ją z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r., braku ze strony ZUS informacji o konieczności złożenia przed [...] czerwca 2020 r. dokumentacji rozliczeniowej, mogła ona pozostawać w przekonaniu, że wszystkich formalności dopełniła. Szczególnie wówczas, gdy jej wniosek ZUS rozpoznał dopiero [...] sierpnia 2020 r. W rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady informowania (art. 9 Kpa). W następstwie złożenia przez skarżącą [...] kwietnia 2020 r. wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się powyższą zasadą organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 Kpa, organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Organ nie wyjaśnił stronie przed [...] czerwca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakującej dokumentacji rozliczeniowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 Kpa polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Dodać należy, że art. 9 Kpa zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. W ocenie Sądu organ dopuścił się również mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa). Emanację tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przepis art. 79a § 1 Kpa, który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Celem ostatniego z powołanych przepisów jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od [...] kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (strona internetowa ZUS: https://www.zus.pl), ZUS od [...] maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w swych placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem przynajmniej od tej daty organ powinien był realizować uregulowaną w przywołanym art. 10 Kpa zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Zważyć należy, że przepisy ustawy COVID-19 nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów Kpa. Regulacje art. 15zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że kodeksowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów Kpa w zakresie odwołań (art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (n.b. stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 usus), lecz nie wskazuje na wyłączenie stosowania przepisów Kpa do rozpoznawania wniosków o zwolnienie z opłacania składek przez ZUS. Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] sierpnia 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sposób umożliwiający spełnienie formalnych wymagań; nie wyjaśnił również stronie przed [...] czerwca 2020r. przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić wymaganą dokumentację, tym bardziej, że pozostawała w przekonaniu, że wszelkich formalności dochowała. Organ powinien był więc o to zadbać zwłaszcza, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 Kpa) zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 Kpa (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 Kpa), to zgodnie z art. 10 § 3 Kpa zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej zaś adnotacji w aktach niniejszej sprawy brak. W rezultacie Sąd uznał, że wskazane naruszenie przez organ art. 9, 10 § 1 i art. 79a § 1 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem strona przed [...] czerwca 2020 r. została przez organ stosownie pouczona o obowiązku złożenia do tego dnia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej miałaby możliwość usunięcia braków i tym samym uzyskania przedmiotowego zwolnienia. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2020r. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem przepisów art. 9, 10 § 1 i 79 a Kpa organ niedające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie rozstrzygnie na korzyść skarżącej, stosownie do art. 81a Kpa, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii [...]), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, tj. pominie brak wpływu wymaganych dokumentów rozliczeniowych do ZUS do [...] czerwca 2020 r. jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Względnie, biorąc pod uwagę obowiązujący od [...] grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz.U. 2020 r. poz. 2255) organ zawiadomi M. K. o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia (i po wydaniu zaskarżonej decyzji) to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu [...]". Stan epidemii został zaś ogłoszony od [...] marca 2020 r.