III SA/Po 889/17

Dnia 27 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi "C. B. P." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 254,99,- (dwieście pięćdziesiąt cztery 99/100) złotych tytułem kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia F. U. im. A. M. w P. z dnia 5 czerwca 2006 o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu C. B. P.. W uzasadnieniu wskazano, że pismo organu z dnia 5 czerwca 2006 r nie jest decyzją administracyjną , a w konsekwencji brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym i stwierdzenia nieważności czynności organu. Organ uznał żądanie strony za bezprzedmiotowe i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r, o sygn. III SA/Po 794 /14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wbrew twierdzeniom organu pismo z dnia 5 czerwca 2006 r. o odrzuceniu wniosku jest decyzją administracyjną. To powoduje, iż decyzja ta mogła stanowić przedmiot wniosku o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art.156 Kpa. Przedmiot sprawy istniał więc w momencie złożenia wniosku, winien więc być rozpoznany w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 15 lutego 2016 r, o sygn. [...] SKO w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 czerwca 2006 roku. Uznano, że brak jest podstaw do przyjęcia, by zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności, określona art.156 § 1 i § 2 kpa. Zdaniem organu skoro przepisy konkursowe określają wymogi dokumentacji konkursowej, to strona ma obowiązek wymogi te spełniać. 11 marca 2016 r C. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W środku tym podniósł, że organ wydając decyzję w dniu 5 czerwca 2016r. był niewłaściwe umocowany, bowiem wiceprezes F. U. nie jest upoważniony do składania samodzielnych oświadczeń woli w imieniu fundacji, co wynika z pełnego odpisu KRS, którego organ winien zażądać. Drugim zarzutem pod adresem decyzji odrzucającej wniosek konkursowy jest jej niewłaściwe uzasadnienie i brak obligatoryjnych elementów wynikających z art.107 § 3 kpa. Brak w niej pouczenia o środkach zaskarżenia i braku wskazania podstawy prawnej. Doszło też do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach ZPORR 2004-2006. poprzez odrzucenie wniosku w sytuacji gdy organ winien przyjąć jako prawidłowy wniosek złożony przy użyciu aktualnego programu komputerowego. Decyzją z dnia 12 października 2017 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r przesądził już kwestię poprawności formalnej orzeczenia z dnia 5 czerwca 2006 r, stwierdzając, że wprawdzie decyzja której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności nie zawiera uzasadnienia prawnego oraz prawidłowego pouczenia ,ale uchybienia te nie dyskwalifikują tego aktu jako decyzji. Wskazano dalej, że zgodnie z instrukcją dla beneficjentów – konkurs IV wnioski powinny być dostarczone w wersji Generatora Wniosków 3.0.0.54 i następnych. Tymczasem wniosek skarżącego został dostarczony w wersji 3.0.0.44. Organ nie miał też obowiązku wzywania strony o uzupełnienie, bowiem przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie przewidywały takiego wezwania. Pismo F. P. w imieniu Zarządu Fundacji podpisał jego członek, który powołał się na swoje upoważnienie do działania w imieniu zarządu, nie nastąpiło więc także w tym zakresie rażące naruszenie prawa. Skarżący skorzystał z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu podtrzymał zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy związane z użyciem niewłaściwego generatora wniosku, braku prawidłowego uzasadnienia decyzji oraz naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 roku . Po raz kolejny wskazał, że organ nie uwzględnił podnoszonej przez niego okoliczności o braku umocowania do wydania rozstrzygnięcia w imieniu F. U.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., II FSK 1480/14, LEX nr 2082877). Związanie na podstawie art. 170 i art. 153 P.p.s.a. dotyczy rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 roku, o sygn. III SA/Po 794/14, wydanym w ramach niniejszej sprawy administracyjnej odnośnie kwalifikacji pisma z dnia 5 czerwca 2006 roku. Zarówno ten wyrok, jak i będące przedmiotem niniejszego postępowania decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadły w ramach jednej sprawy administracyjnej. Granice sprawy wyznacza tu nie tylko jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, ale i przesłanki faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie przyjął, że orzeczenie z dnia 5 czerwca 2006 r zawierało główne elementy decyzji wskazane w art.107 § 3 Kpa. Oznaczono w nim prawidłowo organ administracji, datę wydania, stronę, podano też rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie faktyczne, Sąd przyjął też w tym orzeczeniu, że odrzucając wniosek Fundacja Uniwersytetu im. A. M. P. P. N.-T. podjęła akt administracyjny w charakterze decyzji – akt władczy, indywidualny i jednostronny. W konsekwencji akt ten może stanowić przedmiot wniosku spółki o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będący istotą wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie stanowi, iż przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pierwszym elementem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zatem wydanie decyzji bez podstawy prawnej, zaś kolejnym zaistnienie rażącego naruszenia prawa. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce gdy: prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw i obowiązków w drodze decyzji, brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych ani też akt normatywny niepublikowany, bądź wydanie decyzji w sprawie cywilnoprawnej niepodlegającej orzecznictwu administracyjnemu. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" i nie może być utożsamiane z każdym "naruszeniem prawa". W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wskazanego wyżej wyroku tut. Sądu organy przyjęły, iż żadna ze wskazanych przez stronę przesłanek nieważności nie wystąpiła, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Tymczasem, w ocenie sądu niedostatecznemu badaniu w toku postępowania nieważnościowego poddano przesłankę rażącego naruszenia prawa wobec braku umocowania do wydania rozstrzygnięcia z dnia 5 czerwca 2016 roku. Zarzut ten w istocie pojawił się dopiero we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, niemniej organ nadzoru zobowiązany jest badać sprawę w jej całokształcie, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania. Podkreślić też w tym miejscu należy, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności jest stan prawny z daty wydania decyzji, a nie stwierdzenia nieważności, co nakazuje uwzględnić, że 5 czerwca 2006 roku do strony skierowano pismo, a nie decyzję administracyjną. Niemniej skierowanie go do konkretnej osoby w indywidualnej sprawie i jego podpisanie w imieniu organu nakazuje przyjąć, iż pismo to stanowiło oświadczenie woli organu administracji publicznej i wymagało stosownego umocowania. Decyzję tę podpisał w imieniu Zarządu F. U. członek zarządu T. K.. Z dostępnych na stronie F. im. A. M. danych wynika, że 2 sierpnia 2004r. podpisana została umowa pomiędzy samorządem województwa a Fundacją UAM – PPNT , na podstawie której Biuro Obsługi Działania 2.6 ZPORR realizuje zadania związane z z wdrażaniem funduszy strukturalnych. Pismo poprzedzające decyzję z dnia 5 czerwca 2006 roku odrzucające wniosek o dofinansowanie podpisane zostało przez T. J. z biura Obsługi Działania 2.6 Fundacja UAM –PPNT, natomiast decyzja wydana w wyniku odwołania od tego pisma wydana została już przez Zarząd Fundacji i podpisana w imieniu zarządu przez jej członka T. K.. Z dostępnych na stronie internetowej Krajowego Rejestru Sądowego informacji wynika, że T. K. był w latach 2003-2007 członkiem zarządu Fundacji. Z danych Rejestru wynika też , że do oświadczeń woli w imieniu Fundacji wymagane jest współdziałanie co najmniej 2 członków zarządu. W dniu 5 czerwca 2006 roku niewątpliwie złożono w imieniu Fundacji takie oświadczenie woli, a z treści pieczątki nie wynika, że członek zarządu miał upoważnienie do działania jednoosobowo. Jeżeli bowiem zarząd fundacji upoważnił określone osoby do działania w swoim imieniu, to osoby te wydając akty administracyjne powinny zaznaczyć, że działają z upoważnienia zarządu, a w aktach winno znajdować się stosowne upoważnienie. W aktach brak jakichkolwiek informacji o upoważnieniu dla członka zarządu do wydawania władczych aktów w sprawach indywidualnych przez członka zarządu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę kwalifikuje się jako rażąc naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej( art.156 § 1 pkt 2 Kpa).Oczywiście sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście istniało, co wymaga jednakże zbadania w toku postępowania. Trzeba zauważyć, że warunek posiadania upoważnienia dotyczy wszystkich osób podpisujących decyzje lub inne akty "w imieniu organu", niezależnie od funkcji, jaką pełnią w ramach jego struktury. Z powyższych względów Sąd uznał, że organy administracji publicznej nie podjęły jakichkolwiek czynności, które doprowadziłyby do ustalenia, czy T. K. posiadał upoważnienie do składania oświadczeń woli w imieniu Zarządu F. U., co w przypadku braku tego upoważnienia skutkowałoby stwierdzeniem jego nieważności. Ponieważ zarzut braku umocowania podniesiono dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jego weryfikacja wymagała jedynie uzupełnienia materiału dowodowego w w niewielkim zakresie, sąd uznał, że wystarczającym będzie jedynie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2017 r. bowiem na mocy art.136 Kpa, organ ten ma kompetencje do uzupełnienia postępowania odwoławczego w takim zakresie. Zasadne jest natomiast stanowisko organu w zakresie pozostałych przesłanek nieważności decyzji. Otóż w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2015 r. który to wyrok jak wyżej wskazano wiąże sąd w zakresie rozpoznawanej sprawy stwierdzono, że uchybieniem formalnym decyzji był brak uzasadnienia prawnego oraz brak prawidłowego pouczenia o środku zaskarżenia, jednak uchybienie to w ocenie sądu rozpoznającego wówczas sprawę nie oznaczało braku podstaw do uznania tego pisma z a decyzję. Odnosząc te stwierdzone przez sąd braki orzeczenia do przesłanek stwierdzenia nieważności wskazać należy, że nie odpowiadają one żadnej z nich. Brak uzasadnienia prawnego decyzji nie powoduje samo przez się nieważności decyzji, jeżeli istniała materialnoprawna przesłanka jej wydania, a taka istniała w chwili wydania orzeczenia. Organ wyjaśnił też które braki formalne wniosku zdecydowały o jego odrzuceniu. Odnośnie braku prawidłowego pouczenia stwierdzić należy, że błąd taki nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności, ale jest okolicznością uzasadniającą przywrócenie terminu do wniesienia danego środka z uwagi na brak winy strony skarżącej w niedokonaniu czynności w terminie ustawowym. W przypadku, gdy organ błędnie objaśnił stronie, że nie przysługuje jej odwołanie, skarga lub powództwo, a strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych, wówczas okoliczność błędnego pouczenia może jedynie stanowić podstawę do przywrócenia terminu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05). Na marginesie zaznaczyć należy, że z pisma strony z dnia 31 maja 2006 odwołującego się od informacji o odrzuceniu wniosku i dalszych pism strony wynika, że stronie doskonale znana jest przyczyna odrzucenia wniosku i nie wymaga w tym zakresie dodatkowego uzasadnienia. Przechodząc do przesłanek, które w ocenie strony są rażącym naruszeniem prawa stwierdzić należy, iż żadne z kwestionowanych działań organu takiego skutku nie powoduje. W pierwszym wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 14 grudnia 2012 r strona za rażące naruszenie prawa uznała niewłaściwa ocenę wzoru wniosku, bezprawne uznanie, że projekt nie jest zgodny z celami działania oraz bezpodstawne przyjęcie braku zgodności wniosku z Regionalną Strategią Innowacji. W uzupełniającym w/w wniosek piśmie z dnia 11 czerwca 2015 i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona istoty błędnej decyzji upatruje już tylko już w ocenie wzoru wniosku o dofinansowanie. Odnośnie prawidłowości formy wniosku o przyznanie dotacji stwierdzić należy, że istotnie Instrukcja dla beneficjentów w dacie składania wniosku prze beneficjenta zakładała złożenie ich w wersji 3.0.0.54, stąd też kontrola formalna wniosku odbyła się zgodnie ze wskazówkami dla beneficjentów. Ewentualne błędy w tej ocenie czy też ocenie zgodności z celami działania 2.6 nie podlegają rozważeniu w ramach postępowania nadzwyczajnego, należą bowiem do kwestii spornych podlegających rozpoznaniu przed organami w wyniku złożonego wniosku o dofinasowanie. Wyczerpujące wyliczenie w art. 156 § 1 K.p.a. podstaw nieważności, jak również umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku wskazanych w przepisie wad decyzji, nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny. Z tego też względu organ ten nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty. Z powyższych względów zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, przy czym stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. decyzja podlegała uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie 200 i 205 § 1 i § 3 p.p.s.a.