III SA/Po 890/15

Dnia 8 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie NSA Maria Lorych – Olszanowska WSA Walentyna Długaszewska ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w... z dnia ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej skierowania na badania lekarskie oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... decyzją z dnia ..., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 157 §1 i art. 158 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego, odmówiło Z. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia ... w sprawie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu organ administracyjny wyjaśnił, że w dniu 15 lutego 2015 r. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, ze względu na wystąpienie przyczyny, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego w dniu wydania wskazanej decyzji istniała już ostateczna decyzja Starosty ... z dnia 27 czerwca 2014 r. umarzająca na podstawie art. 105 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie skierowania na badania lekarskie, wszczęte z urzędu na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... wskazało, że Starosta ... umorzył w dniu ... postępowanie ze względu na niewłaściwość miejscową do orzekania o skierowaniu strony na badania lekarskie. W ocenie organu organ niewłaściwy był obowiązany zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. Nie można przyjąć, by postępowanie prowadzone przed organem właściwym było kontynuacją postępowania prowadzonego przed organem niewłaściwym. Decyzja Starosty ... o umorzeniu postępowania z powodu tego, że stał się organem niewłaściwym do załatwienia sprawy nie była decyzją załatwiającą sprawę co do istoty. Gwarancja trwałości decyzji ostatecznej, wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. i związana z nią ochrona wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., rozciąga się na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Chodzi zatem o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Organ administracyjny stwierdził, że niż zachodzi tożsamość przedmiotów rozstrzygnięć zawartych w decyzji Starosty ... z dnia 27 czerwca 2014 r. oraz w decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia 22 lipca 2014 r. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Z. zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i wniósł o uchylenie wskazanej decyzji oraz wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia 22 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... decyzją z dnia ..., działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia .... Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa: art. 16 § 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta ... jest nieważna, gdyż w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie została wydana decyzja umarzająca postępowanie, która – jak każda decyzja – korzysta z ochrony trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Innymi słowy, zaistniała w niniejszej sprawie res iudicata, powodująca nieważność ponownie wydanej w tej samej sprawie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, organ nie może w odniesieniu do tego samego pisma stwierdzić, że jest niewłaściwym organem w sprawie, przekazując podanie organowi właściwemu i jednocześnie umorzyć postępowanie. Podjęte rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczają. Skarżący podkreślił, że decyzje nie rozstrzygające istoty sprawy, kończąc w sprawie postępowanie, wywołują nie tylko skutek procesowy, lecz również istotny skutek materialnoprawny. Wyrażony w art. 16 § 1 k.p.a. zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie został ograniczony tylko do decyzji merytorycznych, tj. rozstrzygających sprawę co do istoty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... wniosło o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zawartych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia .., utrzymująca w mocy decyzję z dnia 28 kwietnia 2015 r. nr ..., która odmówiono Z. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia 22 lipca 2014 r. o skierowaniu na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Na wstępie należy wskazać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej obowiązków, lecz ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przy czym, ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja została dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przyczyna nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy problemu powagi rzeczy osądzonej (res iuidicata) zaistniałej w sprawie administracyjnej wskutek uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw, zakończonych badanymi, następującymi po sobie decyzjami administracyjnymi. Decyzja ostateczna posiada powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotne znaczenie posiada okoliczność, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, by obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego. Innymi słowy, kwestię stosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należy rozpatrywać z punktu widzenia tożsamości stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Elementy prawnie obojętne, nie wpływające na sposób załatwienia sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy. W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta ... z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie skierowania strony na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – nie została wydana w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych, jak decyzja Starosty ... z dnia 27 czerwca 2014 r. umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie skierowania strony na badania lekarskie. Należy stwierdzić, że ostatnia z wymienionych decyzji została wydana na podstawie art. 105 k.p.a., natomiast podstawą decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia 22 lipca 2014 r. był art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 600). Decyzja Starosty ... z dnia 27 czerwca 2014 r. nie skutkowała powstaniem powagi rzeczy osądzonej w sprawie skierowania strony na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wobec umorzenia postępowania i przekazania sprawy do rozpoznania organowi właściwemu do wydania decyzji, w sprawie tej nie doszło do zaistnienia skutku materialnoprawnego, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Innymi słowy, umarzając postępowanie Starosta ... nie zastosował ww. przepisu, a jednie stwierdził zaistnienie przeszkody prawnej do wydania przezeń decyzji, co do istoty sprawy (braku właściwości miejscowej). Wobec tego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, by wydając decyzję o umorzeniu postępowania Starosta ... kreował przeszkodę prawną do późniejszego orzekania przez inny organ – Prezydenta Miasta ... na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami o skierowaniu strony na badania lekarskie. Rozumowanie skarżącego w powyższym względzie jest nieprawidłowe, co wynika z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który dotyczy sytuacji, w której dochodzi do wydania decyzji w sprawie już poprzednio "rozstrzygniętej" – co do jej istoty – inną decyzją ostateczną. Starosta ... nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej, stąd należy stwierdzić, że Prezydent Miasta ... orzekł po raz pierwszy – w dniu 22 lipca 2014 r., na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Mając powyższe na względzie, wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), jak w sentencji wyroku,