III SA/Po 909/17

Dnia 28 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenie z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oddala skargę Uzasadnienie. Decyzją z dnia[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia[...]. , którą orzeczono o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ośrodka szkolenia kierowców o podanym tam numerze, skreślając przedsiębiorcę X (skarżącego) z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. O zakazie wykonywania przedmiotowej działalności i skreśleniu skarżącego z przedmiotowego rejestru organ orzekł na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 627, ze zm.), dalej u.k.p. i art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarzącej (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1829, ze zm.), dalej u.s.d.g.\., przyjmując następujący stan faktyczny. W okresie od[...]. realizując obowiązek wynikający z art. 44 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Starosta przeprowadził u skarżącego kontrolę w okresie od [...]r. w zakresie wskazanym przepisem art., 44 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli [...]W oparciu o przeprowadzone czynności kontrolne ustalono, że : - zajęcia w zakresie części praktycznej były dłuższe niż [...] godziny dziennie w okresie pierwszych -[...]miu godzin szkolenia w zakresie innych kategorii niż [...]co stanowiło naruszenie § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U. z 2012, poz. 1019), uchylonego z dniem 25 lutego 2016r. ( w momencie przeprowadzenia kontroli naruszenie to określał § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 4 marca 2016r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców- Dz. U. z 2016r. poz. 280. Ustaleń dokonano na podstawie kart przeprowadzonych zajęć kandydatów na kierowców wpisanych do książki ewidencji osób szkolonych pod pozycjami , [...] - w dwóch przypadkach wydano zaświadczenia o ukończeniu szkolenia przed jego faktycznym ukończeniem i dotyczyło to tych samych osób pod poz. [...] bowiem pozytywny wynik egzaminu osoby te uzyskały w dniu [...]r., zaś w wydanych zaświadczeniach kierownik ośrodka szkolenia kierowców określił datę zakończenia szkolenia na dzień [...]r. , co było niezgodne z art. 27 ust. 4 u.k.p. Starosta zobowiązał przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń z dniem podjęcia pracy (w dacie kontroli działalność była niewykonywania, "zawieszona") i wezwał do wyjawienia przyczyn powstałych uchybień . W odpowiedzi strona zobowiązała się do zastosowania się do uczynionych jej uwag. Kolejna kontrola przedsiębiorcy miała miejsce w okresie od [...]i objęła okres [...]r.. Wykazała ponownie takie same uchybienia, co skutkowało uznaniem przez Starostę niewykonania zaleceń pokontrolnych, co z kolei doprowadziło do wszczęcia przez organ wobec przedsiębiorcy postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji. Przedsiębiorca X twierdził, że jego postawa nie jest wynikiem niezastosowania się do wskazań pokontrolnych a jedynie powtórnie wskazywane przez organ nieprawidłowości są wynikiem nieuwagi bądź przeoczenia, zaś nieprawidłowa data w wystawionym zaświadczeniu jest skutkiem działania programu informatycznego "[...]", który nie pozwala na dokonywanie sprawdzeń wprowadzanych informacji a mogło się zdarzyć "błędne kliknięcie". Organ nie uznał wyjaśnień za wiarygodne stwierdził, że kolejny raz podanie błędnej daty zakończenia szkolenia w wydanym zaświadczeniu o jego ukończeniu nie mogło być uzależnione od wolnego działania aplikacji [...] bowiem szybkość aplikacji nie może mieć wpływu na jakość wprowadzanych danych. W skardze kierowanej do WSA w Poznaniu skarżący wskazuje , że nie zgadza się z decyzją gdyż wszystkie szkolenia na prawo jazdy kategorii [...]miały prawidłowe daty rozpoczęcia i zakończenia a za wadliwie działający[...] nie odpowiada. podał, że ponownie miała miejsce sytuacja, w której błędnie system zapisał nazwisko, o czym zawiadomił Starostę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej ponownie przedstawiając swoją argumentację tożsamą jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na jej uwzględnienie gdyż że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie zakazu wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców numer [...] i skreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Podstawę materialna zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 627, ze zm.) oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1829, ze zm.). Organ w uzasadnieniu decyzji powołał też przepisy wykonawcze: rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz, U,. z 2012r. poz, 1019) jak i zmieniające ten akt rozporządzenie z dnia 4 marca 2016r. wydane przez ten sam organ o tym samym tytule, ogłoszone w Dz. U. z 2016r. , poz. 280. W oparciu o przepis art. 44 u.k.p. starosta w ramach czynności nadzorczych kontroluje ośrodek szkolenia kierowców co najmniej raz w roku(art. 44 ust. 1 pkt 1 ). W przypadku wykonywania działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu ośrodka szkolenia kierowców mamy do czynienia z "działalnością regulowaną". Według definicji zawartej w art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.), określenie "działalność regulowana" oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W myśl art. 64 wymienionej ustawy, jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. 2016 r., poz. 627 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie także "ustawą"), jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zatem, poza wymogiem wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami ustawy o kierujących pojazdami. Przepisy ustawy o kierujących pojazdami regulujące warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a w szczególności art. 45 ustawy stanowią lex specialis wobec przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W omawianej sprawie taka kontrola starosty miała miejsce w okresie [...]r. i dotyczyła okresu działalności skarżącego [...]r. Został sporządzony protokół kontroli nr [...]a w nim stwierdzono naruszenia warunków wykonywanej działalności gospodarczej. Uznano bowiem, że sprzecznie z § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U. z 2012, poz. 1019), uchylonego z dniem 25 lutego 2016r. ( w momencie przeprowadzenia kontroli naruszenie to określał § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 4 marca 2016r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców- Dz. U. z 2016r. poz. 280). prowadzono zajęcia w zakresie części praktycznej szkolenia w zakresie prawa jazdy kategorii innych aniżeli [...]bowiem w stosunku do dwóch kursantów zajęcia w ilości [...] godzin przeprowadzono po przeprowadzeniu pierwszych siedmiu godzin szkolenia praktycznego ( z przepisu wynika, że nie powinno być dłuższe niż [...]godzin). Nadto stwierdzono w protokole, że kierownik szkolenia w dwóch przypadkach wypisał błędną datę zakończenia szkolenia bowiem z treści wydanego zaświadczenia wynikało, że szkolenie przez te osoby ukończone zostało wcześniej aniżeli w dniu otrzymania pozytywnego wyniku egzaminu wewnętrznego (co jest sprzeczne z treścią przepisu art. 27 ust. 4 ustawy). O wynikach kontroli skarżący został poinformowany pismem z dnia [...]r. , w którym starosta zobowiązał skarżącego do usunięcia stwierdzonych naruszeń z dniem podjęcia działalności gospodarczej a w terminie 14 dni zobowiązał do wyjaśnienia pisemnego przyczyn powstałych nieprawidłowości i o podjętych działaniach mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości w przyszłości. Skarżący w piśmie z [...]r. zobowiązał się do zastosowania się do zgłoszonych uwag. Następnie w okresie[...] r. przeprowadzono kolejną kontrolę i dotyczyła kolejnego okresu działalności skarżącego [...]r. Wyniki kontroli utrwalono w protokole kontroli nr[...] z dnia [...]r. W protokole wskazano, że skarżący nie zastosował się do zaleceń ostatniej kontroli w zakresie dotyczącym prowadzenia zajęć w zakresie części praktycznej szkolenia bowiem skarżący przeprowadził zajęcia dłuższe niż [...]godziny dziennie w okresie pierwszych [...] godzin szkolenia w zakresie prawa jazdy kategorii [...] a także w zakresie wystawienia zaświadczenia ukończenia szkolenia z błędną datą t.j. wpisana data zakończenia szkolenia nie pokrywała się z datą ostatnich zajęć, która była późniejsza od daty stwierdzonej w zaświadczeniu. Skarżący po zapoznaniu się z wynikami ostatniej kontroli w piśmie kierowanym do organu z dnia [...]r. co do ww naruszeń podał, że nie było to niezastosowanie się do wcześniejszych zaleceń lecz naruszenia były wynikiem jego nieuwagi zaś co do daty ukończenia szkolenia w wydanym zaświadczeniu powołał się na źle funkcjonujący program internetowy [...] , co powodowało, ze w razie ewentualnego błędu podczas wystawiania zaświadczenia nie można już było go poprawić ani też dokonać sprawdzenia czy prawidłowo wystawione zostało zaświadczenie. Powyżej przedstawiony stan faktyczny nie był kwestionowany przez skarżącego jak i znalazł swoje potwierdzenie w zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym. Stąd też Sąd uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe. Także nie jest istotą sporu to, że stwierdzone przez organ w toku drugiej kontroli uchybienia były rodzajowo tożsame ze stwierdzonymi podczas pierwszej kontroli. Istota sporu dotyczy zatem ustalenia, czy prawidłowo organ uznał, że była podstawa do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy a więc czy prawidłowym było uznanie, że w omawianym stanie faktycznym doszło do sytuacji, w której skarżący nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez Starostę terminie . Starosta po ujawnieniu naruszeń w trakcie pierwszej kontroli wskazał o jakie naruszenia chodzi , podał termin do ich usunięcia określając jako "z dniem podjęcia działalności gospodarczej (po zawieszeniu działalności przez skarżącego) . Działalność została podjęta (niesporne) i zostały popełnione takie same rodzajowo naruszenia jak poprzednio. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy starosta (w miastach na prawach powiatu - prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca: 1) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5, niezgodne ze stanem faktycznym; 2) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie; 3) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Stosownie natomiast do treści art. 45 ust. 2 ustawy, rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest: 1) wielokrotne prowadzenie szkolenia: a) w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, b) w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2, c) pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24; 2) nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1; 3) wielokrotne wystawienie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia; 4) odmowa poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2. Z art. 45 ust. 1 ustawy wynika, iż spełnienie już jednej z wymienionych w poszczególnych punktach tego przepisu przesłanek uzasadnia wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przy czym w art. 45 ust. 2 ustawodawca wprost określił jakie działania podmiotu prowadzącego ośrodek stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania tej działalności gospodarczej. Unormowanie art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami zawiera własną, legalną definicję "rażącego" naruszenia warunków wykonywania tej działalności gospodarczej, o których mowa w pkt 3 ust. 1 art. 45 tej ustawy. Obiektywne stwierdzenie naruszeń określonych w art. 45 ust. 2 musi zostać zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu tego przepisu, niezależnie od stanu świadomości oraz umyślności działania lub zaniechania podmiotu prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców i to bez względu na inne okoliczności. Z tego powodu dla oceny czy dane naruszenie miało postać kwalifikowaną bez znaczenia pozostają podane przez skarżącego przyczyny jego powstania. Skoro stwierdzenie naruszeń, o których mowa w omawianym art. 45 ust. 2 ustawy, jest kwalifikowane jako rażące, bez względu na inne okoliczności faktyczne, zatem wystarczające jest dla zastosowania sankcji określonej w art. 45 ust. 1 ab initio stwierdzenie, że miały miejsce wymienione w art. 45 ust. 2 pkt 1 - 4 naruszenia i wystąpiły one wielokrotnie. Według Słownika języka polskiego "wielokrotnie" to przysłówek od "wielokrotny", co oznacza, że wiele razy powtórzony, powtarzający się, występujący wiele lub kilka razy, niejednokrotny, kilkakrotny, częsty. Słowo "kilka" zaś definiuje się jako "zaimek oznaczający w sposób przybliżony liczbę większą niż 2 i mniejszą niż 10". Pozostając w granicach normatywnych tak rozumianego przepisu art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami należy uznać bezsprzecznie, że na tle dokonanych ustaleń faktycznych, iż przesłanki z hipotezy cytowanego przepisu zostały spełnione. Skarżący wystawił w sumie trzy zaświadczenia o ukończeniu szkolenia niezgodnie ze stanem faktycznym , co jest okolicznością niekwestionowaną przez skarżącego . Niemniej w ocenie Sądu wydanie zaświadczenia , w którym stwierdza się, że dana osoba ukończyła szkolenie przed jego faktycznym zakończeniem i to z wynikiem pozytywnym nie można uznać w sensie ciężaru gatunkowego za to samo co np. wydanie zaświadczenia potwierdzającego ukończenie kursu przez osobę, która w ogóle w nim nie uczestniczyła. W przepisie art. 45 ust. 2 ustawy ustawodawca położył nacisk na rażące naruszenie warunków wykonywania tego rodzaju działalności wprowadzając natychmiastową sankcję w postaci zakazu wykonywania działalności i wykreślenia z rejestru. Tak więc prawidłowo organ uznał, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy . Skarżący bowiem pomimo, że zobowiązał się wypełnić nakazania kontrolne ponownie nie dopełnił warunków prawidłowego prowadzenia przedmiotowej działalności dokonując tych samych rodzajowo uchybień. Przy czym przepis należy interpretować w ten sposób , że uchybienia , o których w nim mowa mają być takie same a nie te same. W przeciwnym razie prowadzący ośrodek szkolenia kierowców w sytuacji jak omawiana wielokrotnie mógłby np. prowadzić zajęcia nie licząc się z wymogami godzinowymi określonymi przepisami cytowanego już rozporządzenia albo wystawiać zaświadczenia w treści swej sprzecznej ze stanem faktycznym i pomimo wezwań do wyeliminowania naruszeń , takie same uchybienia nadal popełniać bez żadnych konsekwencji. Skarżący podjął próbę zdyskwalifikowania dokonanych naruszeń usprawiedliwiając je swoją nieuwagą czy też w jego ocenie nieprawidłowo działającym systemem informatycznym. Zdaniem Sądu postawa prezentowana przez skarżącego nie daje podstaw do odmiennej aniżeli dokonał tego organ oceny omawianej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t,j, Dz, U,. z 2016r. , poz. 718, ze zm. ).