III SA/Po 92/10

Dnia 26 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe oddala skargę /-/ S. Widłak /-/ M. Górecka /-/ B. Koś Decyzją z dnia 28.01.2005 r., nr [...] skierowaną do T. K. – [...] i spółki A Naczelnik Urzędu Celnego uznał za nieprawidłowe zgłoszenie celne dokonane w procedurze uproszczonej poprzez wpis do rejestru towarów objętych procedurą dopuszczenia do obrotu pod pozycją nr 185, 186, 187 z dnia 13.11.2002 r. oraz zgłoszenie celne uzupełniające SAD nr [...] w części dotyczącej stawki celnej i kwoty długu celnego oraz określił kwotę uzupełniającego długu celnego, wzywając do jej uiszczenia wraz z odsetkami wyrównawczymi. Na skutek odwołania obu stron postępowania Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia 12.11.2007 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określonego w zgłoszeniu celnym kraju pochodzenia, zastosowanych stawek celnych i wyliczonej kwoty cła i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy; dotyczącej wezwania do zapłaty odsetek wyrównawczych i umorzył w tym zakresie postępowanie, w pozostałej części pozostawiając zaskarżoną decyzję bez zmian. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25.03.2009 r., sygn. akt III SA/Po 20/08 oddalił skargi B. J. i T. K. od powyższej decyzji. Wyrok ten wobec jego niezaskarżenia przez żadną ze stron postępowania stał się prawomocny. W dniu 12.06.2009 r. T. K. – [...], działający przez pełnomocnika – doradcę podatkowego J. C., złożył wniosek o uchylenie na podstawie art. 2651 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 23, poz. 117 z późn. zm.), zwanej dalej Kodeksem celnym, decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia 12.11.2007 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 28.01.2005 r. z uwagi na interes publiczny i ważny interes strony. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w sprawie zakończonej zakwestionowaną decyzją ostateczną brak oryginału świadectwa pochodzenia, co podważa stwierdzenie przez organ, że zostało ono sfałszowane, ponadto nie przeprowadzono należytego postępowania dowodowego, w szczególności postępowania w zakresie weryfikacji świadectwa pochodzenia, co stanowi naruszenie art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 2005 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 , poz. 60 z późn. zm.). Powyższe – zdaniem wnioskodawcy uzasadnia ważny interes strony i powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która jest niezgodna z prawem. Ponadto wnioskodawca wskazał, że wskutek zakwestionowanej decyzji strona została pozbawiona płynności finansowej, a w konsekwencji zmuszona została do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzją z dnia 13.10.2009 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia 12.11.2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 2.03.2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ celny wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu przyjęcia zgłoszenia celnego z mocy art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Przepisy wprowadzające Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623), a więc art. 2651 Kodeksu celnego. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie i orzecznictwie organ wyjaśnił przy tym, że decyzją nietworzącą praw dla stron jest decyzja w całości negatywna, natomiast decyzja, która przyznaje stronie jakieś uprawnienia lub je rozszerza albo znosi obowiązki lub je ogranicza, jest decyzją tworzącą prawa dla strony. Także decyzje nakładające obowiązki na adresatów są decyzjami tworzącymi prawa dla strony; dotyczy to również decyzji wydawanych przez organy celne. W ocenie organu okoliczności podniesione przez stronę w niniejszej sprawie zmierzają faktycznie do ponownej merytorycznej oceny prawidłowości decyzji, do czego organ nie jest uprawniony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 2651 Kodeksu celnego. Taka ocena została dokonana w decyzji ostatecznej, a jej prawidłowość potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na tę decyzję. Jednocześnie powołane okoliczności nie mogą być zdaniem organu uznane za uzasadniające istnienie ważnego interesu strony lub interesu publicznego, gdyż badanie ważnego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Celem nadzwyczajnego trybu z art. 2651 Kodeksu celnego nie jest kolejna instancyjna kontrola prawidłowości wydanej decyzji, a ważny interes strony, o którym w nim mowa, musi być rzeczywiście na tyle ważny, aby równoważył i usprawiedliwiał odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Istnienia takiego ważnego interesu strona nie wykazała jednak w niniejszym postępowaniu. Ponadto organ stwierdził, że za brakiem możliwości uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiotowej sprawie przemawia również sam charakter decyzji ostatecznej, wskazując że art. 2651 Kodeksu celnego ma zastosowanie jedynie do decyzji, które nie posiadają wad kwalifikowanych, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany oraz przy wydawaniu których organ dysponował prawnym luzem decyzyjnym. Chodzi tu zatem o sytuacje, w których ewentualna zmiana decyzji ostatecznej nie zmieni istoty wykreowanego stosunku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 9.01.2007 r., sygn. Akt I GSK 319/06). W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając błędną wykładnię art. 2651 Kodeksu celnego poprzez przyjęcie, że dla jego zastosowania konieczne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek w nim przewidzianych. Jednocześnie strona podtrzymała swoje stanowisko, że okoliczności wskazane przez nią we wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej uzasadniają istnienie ważnego interesu strony w rozumieniu art. 2651 Kodeksu celnego. Decyzją z dnia 22.12.2009 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując stanowisko i argumentację w niej zawarte. Dodatkowo wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji nie założono konieczności łącznego wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 2651 Kodeksu celnego, lecz stwierdzono, że w sprawie nie został wykazany ani interes publiczny, ani ważny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji ostatecznej objętej wnioskiem. Organ zaznaczył przy tym, iż to na stronie spoczywał ciężar wykazania okoliczności mających uzasadniać wystąpienie tychże przesłanek. Jednocześnie stwierdził, że nie uzasadnia istnienia ważnego interesu strony jej subiektywne przekonanie o wadach prawnych decyzji ostatecznej. Ponadto podkreślił, że ważnego interesu strony nie można rozumieć w ten sposób, iż uchylenie decyzji ostatecznej w przedmiocie wymiaru cła jest ważne dla interesu gospodarczego strony, gdyż według takiego rozumowania żądanie uchylenia każdej ostatecznej decyzji, nakładającej na stronę obowiązek zapłaty należności celnych i podatkowych, spełniałoby automatycznie wymóg ważnego interesu strony. Tymczasem obowiązek regulowania należności publicznoprawnych jest warunkiem działalności podmiotu gospodarczego, w związku z czym uchylenie się od obowiązku uiszczenia należności celnych nie może być utożsamiane z ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 2651 Kodeksu celnego. Zdaniem organu powołane przez skarżącego okoliczności nie wskazują również na istnienie w niniejszej sprawie interesu publicznego, pozwalającego na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, tym bardziej że decyzja ta w sposób prawidłowy wylicza wysokość cła w związku z importem towaru. Nie leży także w interesie publicznym zwolnienie ze zobowiązań podmiotu, który nie prowadzi już działalności gospodarczej. Ponadto organ zaznaczył, że przepis art. 2651 Kodeksu celnego jest skonstruowany na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie organ może, a nie musi wzruszyć decyzję ostateczną. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 13.10.2009 r. (w skardze omyłkowo oznaczonej datą 27.08.2009 r.). Skarżący zarzucił błędną interpretację art. 2651 Kodeksu celnego poprzez przyjęcie, że konieczne jest łączne wystąpienie wszystkich przewidzianych w nim przesłanek. Podniósł, że powyższy przepis nie może jedynie stwarzać możliwości uznaniowego działania organów administracji w interesie publicznym, lecz pozwala także na zajęcie się ponownie sprawą w interesie strony. Zdaniem skarżącego w trybie art. 2651 Kodeksu celnego organ powinien dokonać analizy oczywistych naruszeń prawa, jakich dopuścił się organ celny w wydanych decyzjach, o których uchylenie strona wnosi. Usunięcie wadliwej decyzji nakładającej na stronę obowiązek o charakterze fiskalnym stanowi zdaniem skarżącego o istnieniu ważnego interesu strony i zasadności wniosku opartego na art. 2651 Kodeksu celnego. Jednocześnie zastosowaniu tego przepisu w niniejszej sprawie nie sprzeciwia się przepis szczególny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie z wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej jest postępowaniem w nowej sprawie, której przedmiotem jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji objętej wnioskiem w oparciu o aktualny stan faktyczny sprawy i obowiązujące prawne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt GSK 7/04, Lex nr 150823). W konsekwencji zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 90a ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.), a nie art. 2651 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), obowiązującej w dacie powstania długu celnego. Powołanie przez organ celny błędnej podstawy prawnej nie miało jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na to, że art. 90a Prawa celnego jest odpowiednikiem art. 2651 Kodeksu celnego i przewiduje te same przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. W związku z powyższym aktualne pozostaje również na gruncie art. 90a Prawa celnego orzecznictwo wydane na gruncie art. 2651 Kodeksu celnego (przywołane w dalszej części niniejszych rozważań). Stosownie do art. 90a ust. 1 Prawa celnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Przewidziana w powyższym przepisie możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej należy obok wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji do nadzwyczajnych trybów, stanowiących odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 128 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) w zw. art. 73 ust. 1 Prawa celnego. W konsekwencji badanie przesłanek uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej przewidzianych w art. 90a ust. 1 Prawa celnego nie może prowadzić do ponownej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej pod względem jej zgodności z prawem. Niedopuszczalne w tym postępowaniu jest również badanie, czy decyzja ostateczna posiada kwalifikowane wady, podlegające badaniu w pozostałych nadzwyczajnych trybach postępowania z uwagi na zasadę niekonkurencyjności tychże trybów. Ponadto należy podkreślić, że instytucja uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej ma zastosowanie jedynie do takich decyzji, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany oraz przy wydawaniu których organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Chodzi tu o sytuacje, w których wydane decyzje zawierają rozstrzygnięcia, których ewentualna zmiana (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wykreowanego decyzją zmienianą. Dopuszczalność uchylenia decyzji w tym trybie nie może zatem obejmować wszystkich przypadków mogących wystąpić w obrocie prawnym, lecz jedynie takich stanów prawnych, w których uchylenie decyzji zmieni na przyszłość sytuację prawną strony co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną. W szczególności dotyczy to sytuacji, w których skutki decyzji rozciągnięte są w czasie i mogą zostać zmodyfikowane w granicach określonych prawem. Jednocześnie wzruszenie decyzji ostatecznych w tym nadzwyczajnym trybie może dotyczyć jedynie decyzji uznaniowych lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uwzględnienie ważnego interesu strony może bowiem polegać na tym, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, zmieni decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu ważnego interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Stąd wyłączone jest zastosowanie trybu uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej do decyzji związanych (zob. wyrok NSA z dnia 9.01.2007 r., sygn. akt I GSK 319/06, por. także wyrok NSA z dnia 9.05.2005 r., sygn. akt OSK 1756/04). W przedmiotowej sprawie skarżący wnosił o uchylenie ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia 16 listopada 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 2 marca 2005 r. w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe i określenia prawidłowej kwoty długu celnego. Decyzje te zostały wydane w oparciu o art. 65 § 4 pkt 2 b) i c) Kodeksu celnego, stosownie do którego po przyjęciu zgłoszenia celnego organ celny, na wniosek strony, wydaje decyzję lub może z urzędu wydać decyzję, w której uznając zgłoszenie celne za nieprawidłowe w całości lub w części określa kwotę wynikającą z długu celnego zgodnie z przepisami prawa celnego lub zmienia elementy zawarte w zgłoszeniu celnym inne niż określone w lit. a) i b). Wobec jednoznacznego brzmienia powyższego przepisu nie ulega wątpliwości, że przepis ten – w przypadku uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe, obliguje organ celny do określenia kwoty długu celnego zgodnie z przepisami prawa. Decyzje wydane na podstawie powyższego przepisu nie pozostawiają w tym względzie organom celnym żadnego luzu decyzyjnego, co oznacza, że są decyzjami związanymi, nie podlegającymi wzruszeniu w trybie art. 90a Prawa celnego celnego. Dopuszczenie możliwości zastosowania nadzwyczajnego trybu uchylenia decyzji ostatecznej prowadziłoby bowiem do wydania decyzji sprzecznej z prawem, nakładającym na organy celne obowiązek określenia prawidłowej wysokości należności celnych. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że w przypadku decyzji objętych wnioskiem skarżącego nie ma możliwości modyfikacji ich skutków w granicach przewidzianych przepisami prawa. Stąd każda ewentualna zmiana w tym zakresie prowadziłaby do niedopuszczalnej zmiany istoty wynikającego z nich stosunku prawnego. W świetle powyższego wniosek skarżącego o uchylenie decyzji ostatecznych nie mógł być zatem w niniejszej sprawie uwzględniony niezależnie od tego, że podniesione w nim okoliczności nie wyczerpują "ważnego interesu strony" jako przesłanki zastosowania art. 90a Prawa celnego. Zarzuty skarżącego dotyczące wadliwości decyzji ostatecznych mogły być (i były) podnoszone w postępowaniu zwyczajnym (odwoławczym i sądowoadministracyjnym), nie mogą natomiast być rozważane w ramach przesłanki ważnego interesu strony, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnej na gruncie nadzwyczajnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 90a Prawa celnego oceny merytorycznej decyzji ostatecznych, co stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Również powołanie się przez skarżącego we wniosku na okoliczność, iż wskazane w nim decyzje ostateczne powodują dla strony znaczne obciążenie finansowe nie wyczerpuje przesłanki ważnego interesu strony. Ewentualny ważny interes strony może być bowiem związany wyłącznie z wynikiem modyfikacji decyzji (np. zmiana okresu, na jaki udzielono uprawnienia lub nałożono obowiązek), nie może on być natomiast rozumiany jako np. ekspektatywa zysku dochodzonego w innym postępowaniu w przedmiocie uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 9.01.2007 r., sygn. akt I GSK 319/06). Wbrew zarzutom skargi organ celny nie stwierdził w niniejszej sprawie konieczności łącznego zaistnienia wszystkich przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej, lecz stwierdził, że w przedmiotowej sprawie strona nie wykazała wystąpienia ważnego interesu strony ani interesu publicznego, przemawiającego za uchyleniem decyzji ostatecznych, a zastosowaniu tej nadzwyczajnej instytucji sprzeciwiał się również charakter decyzji ostatecznych objętych wnioskiem. Mając powyższe na uwadze, jako że Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ S. Widłak /-/ M. Górecka /-/ B. Koś K.P.