III SA/Po 922/09

Dnia 03 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Beata Sokołowska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska- Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ...r. nr ... w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia ... r. nr ... , II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ B. Sokołowska /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ B. Koś Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 26 czerwca 2009 r. wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) – przyznał A. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości ... zł, w tym jednolitą płatność obszarową - ... zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych - ... zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych - ... zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż odnośnie jednolitej płatności obszarowej strona zadeklarowała we wniosku powierzchnię 13,08 ha, a płatność tę naliczono do powierzchni 5,75 ha. Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych strona zadeklarowała we wniosku powierzchnię 10,70 ha, a płatność tę naliczono do powierzchni 4,47 ha. Natomiast w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych strona zadeklarowała we wniosku powierzchnię 2,23 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli i uwzględniona przy naliczaniu płatności wynosiła 1,13 ha. Z danych z rejestru zwierząt oznakowanych wynika natomiast, iż liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosiła 1,00 DJP. Zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) treść pojedynczego wniosku o przyznanie płatności powinna zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w tym m. in. szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi na grunty znajdujące się w jego posiadaniu i wchodzące w skład jego gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni minimum 1 ha. Za działkę rolną uznaje się z kolei zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna grupa upraw, o powierzchni minimum 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 pkt. 1 a Rozporządzenia nr 796/2004). Organ uznał za bezsporne posiadanie i rolnicze wykorzystywanie przez stronę gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr .... Ze względu na rozbieżności pomiędzy deklaracją powierzchni całkowitej tych działek z wniosku o płatności z dnia 7 maja 2007 r. a danymi z ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe przyznanie płatności do działek rolnych C, E, i częściowo B. W sprawie miał zastosowanie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia nr 796/2004, stanowiący, iż obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania, gdy rolnik złoży wniosek poprawny pod względem faktycznym. To wnioskodawca jest zobowiązany do deklarowania aktualnych i faktycznych działek ewidencyjnych i użytkowanych powierzchni. W odwołaniu od tej decyzji ... podniosła, iż nie żądano od niej dokumentów potwierdzających prawidłowość złożonej deklaracji. Odwołująca wniosła o przyznanie jej należnych dopłat wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 14 października 2009 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, podzielając generalnie jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Organ odwoławczy wskazał, iż zachodzi różnica pomiędzy powierzchnią ujawnioną we wniosku a wskazaną w ewidencji gruntów i budynków. We wniosku należy natomiast podać prawidłowe dane dotyczące działek ewidencyjnych (zgodne z ewidencją) oraz dane o powierzchniach użytkowanych faktycznie działek rolnych. Podkreślił też, że organ I instancji wzywał stronę dwukrotnie do złożenia stosownych wyjaśnień w zakresie różnicy pomiędzy danymi wskazanymi we wniosku i zawartymi w ewidencji. Uczynił to również organ odwoławczy. W wezwaniach tych informowano stronę o powierzchni działek ewidencyjnych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Z pisma Starostwa Powiatowego wynika ponadto, iż A. poinformowano o zmianach powierzchniowych w ewidencji w dniu 4 października 1989 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawidłowo więc odmówił udzielenia wnioskowanych płatności dla działek rolnych E, C i częściowo B. Nie było natomiast podstaw do zastosowania sankcji finansowych, gdyż zgodnie z art. 68 ust. 1 Rozporządzenia nr 796/2004 obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania, gdy rolnik złoży wniosek poprawny pod względem faktycznym. Przedmiotowy wniosek był dostosowany do rzeczywistej sytuacji rolnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. podniosła, iż we wniosku o płatności podała prawidłową powierzchnię spornych działek ewidencyjnych. Posiadała też zarejestrowane zwierzęta. Zarzuciła przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego, i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz wypłacenie należnych dopłat z odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. skarżąca podniosła, iż złożyła też wnioski o płatności za 2008 i 2009 r. (wypełnione co do powierzchni działek jak wniosek za 2007), ale nie zostały one jeszcze rozstrzygnięte. Wskazała również, że w okresie referencyjnym miała 2 lub 3 sztuki bydła. Jedna sztuka nie została wpisana do rejestru ze względu na brak paszportu. Wniosek o dopłaty został wypełniony w oparciu o dane z rejestru gruntów z 1988 r. A. wniosła też o zasądzenie kosztów sądowych (wpisu, kosztów dojazdu do Sądu w wysokości 30 zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego orzekania w przedmiocie sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez organ II instancji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie powyższych przepisów, Sąd dopatrzył się w sprawie takich uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem skarżonego orzeczenia jak i decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm.) jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi na grunty znajdujące się w jego posiadaniu dnia 31 maja danego roku i wchodzące w skład jego gospodarstwa rolnego w tej dacie (o powierzchni minimum 1 ha). Przesłanką warunkująca uzyskanie powyższych środków unijnych jest wobec tego posiadanie (użytkowanie) danego gruntu rolnego – działki rolnej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.) treść pojedynczego wniosku o przyznanie płatności powinna zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w tym m. in. szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie oraz informacje, czy działka rolna jest nawadniana. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych do obowiązków rolnika dążącego do uzyskania konkretnych płatności należy dokładne wskazanie we wniosku obszarów działek rolnych (objętych żądaniem uzyskania pomocy finansowej), przy czym nie można utożsamiać działki rolnej z obszarem działki ewidencyjnej, opisanej w wypisie z rejestru gruntów. Działka rolna może bowiem, ale nie musi zajmować cały obszar działki ewidencyjnej, może być położona na kilku graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych, na jednej działce ewidencyjnej może też znajdować się kilka działek rolnych. To rolnik decyduje zatem , ile działek rolnych, o jakiej wielkości i z jakim rodzajem uprawy, położonych na jakich działkach ewidencyjnych zgłosi w danym wniosku o płatności. Dane dotyczące działek ewidencyjnych umożliwiają ustalenie i zlokalizowanie położonych na nich działek rolnych. Wypis z ewidencji gruntów i budynków pomimo, że jest dokumentem urzędowym nie może być jednak traktowany jako podstawowe źródło dowodowe odnośnie posiadanych przez rolnika działek rolnych, gdyż nie zawiera on z mocy prawa żadnych danych dotyczących działek rolnych. Dane zawarte w ewidencji mają wobec tego charakter jedynie pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Ilość działek rolnych oraz ich powierzchnia w danym gospodarstwie może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych. Źródłem wszelkich danych o działkach rolnych jest przede wszystkim sam wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie fizycznej kontroli na miejscu (podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar danej działki rolnej i prowadzonej na niej uprawy). Podanie przez rolnika we wniosku powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza wobec tego, że sam wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane są zgodne z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych. Z tego względu również podanie we wniosku danych dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych niezgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów nie może jednoznacznie przesądzać o nieprawidłowości deklaracji producenta zawartej we wniosku, gdyż dla przyznania płatności decydujące znaczenie winna mieć deklaracja wnioskodawcy dotycząca działek rolnych, ich powierzchni oraz prowadzonych na nich upraw (zob. m. in. wyrok WSA w Szczecinie z 15 lipca 2009 r., sygn. akt I S.A./Sz 319/09; wyrok NSA z 30 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07; wyrok WSA w Gdańsku z 3 kwietnia 2007 r. ,sygn. akt I S.A./Gd 930/06). We wniosku z dnia 7 maja 2007 r. skarżąca podała jako powierzchnię działek ewidencyjnych – przy działce nr ... – 3,3770 ha, nr ... – 1,6400 ha, nr ... – 3,4800 ha i nr ... – 1,5300 ha. Działki rolne wskazano natomiast na części działki nr ... (działka B – 2,75 ha), działce nr ... (działka C – 3,48 ha) oraz działce nr ... (działka E – 1,10 ha). Z pisma Starostwa Powiatowego z dnia 14 października 2008 r. oraz z dnia 3 listopada 2008 r. wynika, iż zgodnie z rejestrem gruntów działka nr ... ma powierzchnię 3,3910 ha, nr ... – 1,6507 ha, nr ... – 3,8101 ha a nr ... – 1,5324 ha. Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie był fakt posiadania powyższych działek rolnych (części działki B, działki C i E) przez ... i ich odpowiedniego użytkowania. Była to, w ocenie Sądu, okoliczność faktyczna warunkująca możliwość przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem organu wyłączną zaś przesłanką negatywną uniemożliwiającą przyznanie skarżącej płatności była rozbieżność pomiędzy danymi o powierzchni działek ewidencyjnych podanymi we wniosku a danymi zawartymi w rejestrze gruntów. A. faktycznie podała we wniosku inne powierzchnie działek ewidencyjnych nr ... (las), niż powierzchnie wynikające z ewidencji gruntów. Wskazać jednak należy, iż były to powierzchnie mniejsze niż te zawarte w rejestrze. Błędna deklaracja skarżącej co do działek ewidencyjnych nie miała też bezpośredniego wpływu na zadeklarowaną (mniejszą) powierzchnię działek rolnych, istniejących w ramach spornych działek ewidencyjnych ( ... ), co stwierdziły same organy. Według Sądu różnice pomiędzy danymi dotyczącymi działek ewidencyjnych we wniosku i ewidencji w przypadku prawidłowego określenia przez stronę powierzchni działek rolnych nie mogą przesądzać o niespełnieniu przez ten wniosek kryteriów formalnych wskazanych w przepisie art. 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Należy też wyraźnie podkreślić, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu swojej decyzji, dlaczego podanie nieprawidłowych danych dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych miałoby uniemożliwiać prawidłową identyfikację spornych działek rolnych C, E i części B oraz w konsekwencji przyznanie do nich płatności. Nie uczynił tego również w odpowiedni sposób organ I instancji. Z tej przyczyny odmowa udzielenia skarżącej płatności co do działek rolnych C, E i częściowo B wyłącznie z powodu powyżej opisanej niezgodności pomiędzy danymi o powierzchni działek ewidencyjnych zawartymi we wniosku oraz istniejącymi w rejestrze gruntów i budynków wydaje się, zdaniem Sądu, nieuzasadniona i przedwczesna. Trzeba ponownie zauważyć, że powierzchnia działek rolnych była w niniejszej sprawie mniejsza niż powierzchnia działek ewidencyjnych. Sam organ II instancji powołując się ona ortofotomapę dla działek ewidencyjnych ... wskazał , że powierzchnie kwalifikujące się do udzielenia płatności do gruntów rolnych wynosiły odpowiednio: dla działki ... – 2,85 ha, dla działki ... – 3,59 ha, dla działki ... – 1,37 ha, czyli były zgodne z deklaracją lub nieznacznie większe (str. 8 uzasadnienia decyzji). Żaden z tych obszarów nie przekraczał więc powierzchni działki ewidencyjnej wskazanej w ewidencji gruntów i budynków. Sąd stwierdził ponadto, iż organy obu instancji nie wyjaśniły szerzej w toku prowadzonego postępowania i w uzasadnieniach swoich decyzji kwestii dotyczącej wyliczenia na podstawie danych z rejestru zwierząt oznakowanych liczby zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (1,00 DJP), co miało bezpośredni wpływ na ustalenie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce). Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie przewlekłości postępowania i żądania "wypłacenia należnych dopłat z odsetkami" Sąd uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Płatności do gruntów rolnych przyznawane są bowiem w ramach systemu dopłat przewidzianych przepisami Unii Europejskiej (realizacja Wspólnej Polityki Rolnej). Celem dopłaty jest wyrównanie poziomu polskich gospodarstw rolnych w stosunku do gospodarstw rolnych znajdujących się na terenie Unii Europejskiej. Dopłaty finansowane są ze wspólnych środków pieniężnych UE. Płatności mają charakter dotacyjno-subwencyjny i dlatego brak jakichkolwiek podstaw do wypłaty ich wraz z odsetkami. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej winny uwzględnić powyższe uwagi, a w szczególności w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz wnikliwie rozważyć i uzasadnić, czy błędne dane dotyczące powierzchni działek ewidencyjnych mogą przesądzać w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy o braku podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej w zakresie spornych działek C, E i części B. Należy też wyjaśnić, dlaczego liczba zwierząt oznakowanych w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wyniosła tylko 1,00 DJP. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje tak organu II jak i I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217) oraz art. 107 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego należało orzec o ich uchyleniu – na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji oraz kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 152 i art. 200 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną na rzecz skarżącej od organu odwoławczego kwotę 230 zł złożył się wpis (200 zł) oraz kwota 30 zł, z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do sądu. /-/ B. Sokołowska /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ B. Koś D.W.d