III SA/Po 922/20

Dnia 28 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy jako bezprzedmiotowe uchyla zaskarżoną decyzję Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 roku Starosta P. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w związku z nieprzedstawieniem wymaganego orzeczenia lekarskiego w wyznaczonym terminie. W dniu [...] lutego 2020 roku K. K. złożył orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku wydane przez W. Centrum Medycyny Pracy w P. potwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. [...] ważne do dnia [...] stycznia 2022 roku oraz orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku potwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 roku Starosta P. podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] marca 2020 roku, nr [...] Starosta P., działając na podstawie art. 105 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz.256) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy K. K. w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego. K. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że umorzone postępowania formalnie nie było nigdy wszczęte, a organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie strony Starosta P. nie ustosunkował się do wniosku o sprostowaniu, co oznacza że milcząco załatwił sprawę na jego korzyść. Nie mógł zatem umorzyć postępowania. Odwołujący zarzucił również organowi wysłanie różnych decyzji listem w tej samej kopercie oraz opatrzenie ich jedną datą. Decyzją z dnia [...] września 2020 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. 2018, poz. 570), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 roku, nr [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że K. K. poddał się obowiązkowemu badaniu i przedstawił w dniu [...] lutego 2020 roku wymagane orzeczenia lekarskie przez co postępowanie prowadzone w celu przymuszenia go do poddania się badaniom i dostarczenia takiego orzeczenia stało się bezprzedmiotowe. Sankcja w postaci zatrzymania prawa jazdy automatycznie straciła rację bytu. Kierowca poddał się badaniom i dostarczył organowi obowiązkowe orzeczenie lekarskie, czym spełnił swój obowiązek nałożony na niego w decyzji administracyjnej. Zdaniem organu w przedstawionych aktach sprawy faktycznie brak było formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania stronie prawa jazdy w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego. W trwającym kilka lat postępowaniu nie doszło do wydania formalnego zawiadomienia o jego wszczęciu, mimo, że odwołujący aktywnie uczestniczył w postępowaniu (składał szereg pism i był w nim doskonale zorientowany) i miał świadomość toczącego się postępowania, w którym czynnie brał udział. Zdaniem organu brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie stanowiła uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchybienie to zostało zniwelowane w trakcie postępowania, kiedy to strona miała świadomość toczącego się postępowania i aktywnie korzystała z przysługujących jej uprawnień do składania różnych wniosków. Kolegium nie podzieliło również zarzutów odnośnie nieprawidłowości w wydanych w trakcie postępowania postanowień o zawieszeniu i podjęciu postępowania. Wbrew twierdzeniom odwołującego, przepisy dotyczące milczącego załatwienia sprawy nie dotyczyły wniosków o sprostowanie i nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. K. K. dostarczając wymagane orzeczenia lekarskie spowodował, że prowadzone postępowanie stało się niecelowe gdyż przestał istnieć jego formalny przedmiot. W tej sytuacji nawet, gdyby hipotetycznie organ I instancji nie umorzył trwającego postępowania, to prowadziłoby to do istnienia fikcji prawnej, a mianowicie prowadzenia postępowania, którego cel został już zrealizowany i odpadła możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, czyli zatrzymania prawa jazdy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszeń z powodu wydania dwóch orzeczeń tego samego dnia i wysłania ich w jednej przesyłce, wskazując, że nie były one od siebie uzależnione. Umorzenie postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy z powodu nieprzedstawienia wymaganego orzeczenia lekarskiego nie było zagadnieniem wstępnym niezbędnym do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na skutek dostarczenia takiego orzeczenia stwierdzającego przeciwwskazania zdrowotne. W dniu [...] listopada 2020 roku K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 roku, nr [...] domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 roku utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2020 roku, nr [...] Natomiast wedle wiedzy skarżącego w dniu [...] maja 2020 roku Starosta P. nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zatrzymania stronie prawa jazdy w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego, a jeśli decyzję taką wydał, to nie doręczył jej skarżącemu, a zatem nie można się było do niej odnieść wobec nieznajomości jej treści. Koniecznym jest zatem uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy nieistniejącą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 roku, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest utrzymanie w mocy decyzji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z nieprzedstawieniem w orzeczenia lekarskiego. Zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256), o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wprawdzie przepisy prawa nie definiują wprost momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jednak w nauce i orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, iż w świetle wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu, etap ten rozpoczyna się wraz z pierwszą czynnością, o której strona została zawiadomiona (zob. szerzej B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 378). Biorąc pod uwagę wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę budowy zaufania jednostki do organu oraz funkcję gwarancyjną uregulowania ustanawiającego termin maksymalny wszczęcia postępowania z urzędu przyjąć należy, że prawnie znaczące dla ustalenia terminu wszczęcia postępowania jest doręczenie zawiadomienia o tym stronie. Podjęcie przez organ czynności procesowej nie jest zatem samoistnie wystarczające do uznania, że ów termin się otworzył. Odmienny rezultat wykładni mógłby stwarzać ryzyko nadużycia władzy przysługującej administracji, z uszczerbkiem rzecz jasna dla praw jednostki, a także bezpieczeństwa obrotu. Po pierwsze, wprowadzałby niepewność w zakresie ustalenia rzeczywistego momentu wszczęcia postępowania, a po drugie - w skrajnych przypadkach znacząca nawet rozbieżność czasowa pomiędzy podjęciem czynności procesowej a zawiadomieniem o niej mogłaby być rozstrzygana na niekorzyść jednostki. O ile przepis prawa nie stanowi wyraźnie inaczej, to uzewnętrznienie i zakomunikowanie czynności organu stronie jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia, że wywołała w stosunku do tej strony skutki prawne, zwłaszcza wówczas gdy te ostatnie wiążą się z ukształtowaniem materialnych praw lub obowiązków jednostki. Podobne stanowisko wybrzmiewa z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009/1/1 oraz uchwały całej Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09, ONSAiWSA 2010/3/38). Obowiązek powiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, a także o zakresie tego postępowania, stanowi wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Obowiązek ten ma umożliwić stronie postępowania realizację określonych przepisami prawa uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, a więc czynności mających istotny znaczenie dla rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyznał, że w przedstawionych aktach sprawy faktycznie brak było formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania stronie prawa jazdy w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego, a w trwającym kilka lat postępowaniu nie doszło do wydania formalnego zawiadomienia o jego wszczęciu, mimo, że odwołujący aktywnie uczestniczył w postępowaniu i miał świadomość toczącego się postępowania, w którym czynnie brał udział. W takiej sytuacji niewystarczająca jest jednak argumentacja organu w myśl której brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie stanowił uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wręcz przeciwnie taka wada postępowania przed organem pierwszej instancji stanowić powinna dodatkową przesłankę uzasadniającą wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Przedmiotowe uchybienie nie zostało bowiem samoistnie zniwelowane w trakcie postępowania, w momencie podejmowania przez stronę czynności procesowych w trakcie postępowania prowadzonego przez organy administracji bez względu na poziom świadomości strony względem toczącego się postępowania administracyjnego. Niewątpliwe Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło również inne uchybienia popełnione w trakcie prowadzonego postępowania, o czym świadczy postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] listopada 2020 roku, nr [...], wydane na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., którym postanowiono "z urzędu sprostować oczywiste omyłki pisarskie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w ten sposób, że: a) sformułowanie 14 maja znajdujące się na pierwszej stronie decyzji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] zastępuje się sformułowaniem: [...] marca, b) sformułowanie [...] znajdujące się na końcu drugiego akapitu uzasadnienia na drugiej stronie decyzji z dnia [...] września 2020 roku, nr [...] zastępuje się sformułowaniem: T". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ przekazał powyższe postanowienie do wysyłki w dniu [...] grudnia 2020 roku. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika natomiast jednoznacznie czy powyższe postanowienie zostało w ogóle doręczone K. K.. Podjęta próba naprawienia uchybień jakimi obarczona została zaskarżona decyzja w niniejszej sprawie była jednak spóźniona, a dodatkowo została przeprowadzona w sposób, co do którego nie ma pewności czy była prawnie skuteczna z uwagi na brak potwierdzenia doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia [...] listopada 2020 roku. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji zgodnie z art 140 k.p.a. Wydawana decyzja administracyjna powinna zgodnie z art. 107 § 1. k.p.a. zawierać określone elementy składowe takie jak: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy Rozpoznając przedmiotową skargę w okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący trafnie podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2020 roku utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2020 roku nr [...], która nie została doręczona stronie. W rozpoznawanym przypadku organ odwoławczy naruszył powyższe uregulowania odnosząc swoje rozstrzygnięcie do decyzji organu instancji wydanej w innej dacie oraz do niewłaściwie określonych uprawnień skarżącego, których dotyczyło przedmiotowe postepowanie. Z uwagi na powyższe, stwierdzając, że naruszenia przepisów art. 60 § 4, art. 138 § 1 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. k.p.a. miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.