III SA/Po 923/09

Dnia 3 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Beata Sokołowska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska- Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... nr ... w przedmiocie przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... r. nr ..., II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ B. Sokołowska /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ B. Koś Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 26 czerwca 2009 r. wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) w zw. z art. § 2 oraz § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448) – przyznał A. płatność ONW na rok 2007 w wysokości ... zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) treść pojedynczego wniosku o przyznanie płatności powinna zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w tym m. in. szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie. Organ uznał za bezsporne posiadanie i rolnicze wykorzystywanie przez stronę gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr .... . Ze względu na rozbieżności pomiędzy deklaracją powierzchni całkowitej tych działek z wniosku o płatności ONW z dnia 7 maja 2007 r. a danymi z ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe przyznanie płatności do działek rolnych C, E oraz częściowo B. Nie zastosowano przy tym sankcji finansowych z tytułu błędnej deklaracji. W odwołaniu od powyższej decyzji A. podniosła, iż nie żądano od niej dokumentów potwierdzających prawidłowość złożonej deklaracji. Odwołująca wniosła o przyznanie jej należnych dopłat wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 14 października 2009 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, podzielając generalnie jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Organ odwoławczy wskazał, iż zachodzi różnica pomiędzy powierzchnią działek ewidencyjnych ujawnioną we wniosku a wskazaną w ewidencji gruntów i budynków. We wniosku należy natomiast podać prawidłowe dane dotyczące działek ewidencyjnych (zgodne z ewidencją) oraz dane o powierzchniach użytkowanych faktycznie działek rolnych. Podkreślił też, że organ I instancji wzywał stronę dwukrotnie do złożenia stosownych wyjaśnień w zakresie różnicy pomiędzy danymi wskazanymi we wniosku i zawartymi w ewidencji. Uczynił to również organ odwoławczy. W wezwaniach tych informowano A. o powierzchni działek ewidencyjnych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Z pisma Starostwa Powiatowego wynika ponadto, iż wnioskodawczynię poinformowano o zmianach powierzchniowych w ewidencji w dniu 4 października 1989 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa słusznie więc odmówił udzielenia wnioskowanej płatności dla działek rolnych E, C i części B. Organ ten prawidłowo też przyjął, że powierzchnia stwierdzona była mniejsza od zadeklarowanej we wniosku i wynosiła 5,75 ha. Nie było natomiast podstaw do zastosowania sankcji finansowych, gdyż przedmiotowy wniosek był dostosowany do rzeczywistej sytuacji rolnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. podniosła, iż podała we wniosku prawidłową powierzchnię spornych działek ewidencyjnych. Zarzuciła przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego, i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz wypłacenie należnych dopłat z odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. skarżąca podniosła, iż złożyła też wnioski o płatności za 2008 r. i 2009 r. (wypełnione co do powierzchni działek jak wniosek za 2007 r.), ale nie zostały one jeszcze rozstrzygnięte. Wskazała nadto, że wniosek o dopłaty został wypełniony w oparciu o dane z rejestru gruntów z 1988 r. A. wniosła też o zasądzenie kosztów sądowych (wpisu i kosztów dojazdu do Sądu w wysokości 30 zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego orzekania w przedmiocie sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez organ II instancji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie powyższych przepisów, Sąd dopatrzył się bowiem w sprawie takich uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem skarżonego orzeczenia jak i decyzji organu I instancji. Zgodnie z § 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448) płatność ONW przyznaje się rolnikowi, jeżeli posiada minimum 1 ha działek rolnych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz prowadzi na nich odpowiednią działalność rolniczą. Przesłanką warunkującą uzyskanie powyższych środków jest wobec tego generalnie posiadanie (użytkowanie) danego gruntu rolnego – działki rolnej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.) treść pojedynczego wniosku o przyznanie płatności powinna zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w tym m. in. szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie oraz informacje, czy działka rolna jest nawadniana. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych do obowiązków rolnika dążącego do uzyskania konkretnych płatności należy dokładne wskazanie we wniosku obszarów działek rolnych (objętych żądaniem uzyskania pomocy finansowej), przy czym nie można utożsamiać działki rolnej z obszarem działki ewidencyjnej, opisanej w wypisie z rejestru gruntów. Działka rolna może bowiem, ale nie musi zajmować cały obszar działki ewidencyjnej, może być położona na kilku graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych, na jednej działce ewidencyjnej może też znajdować się kilka działek rolnych. To rolnik decyduje zatem , ile działek rolnych, o jakiej wielkości i z jakim rodzajem uprawy, położonych na jakich działkach ewidencyjnych zgłosi w danym wniosku o płatności. Dane dotyczące działek ewidencyjnych umożliwiają ustalenie i zlokalizowanie położonych na nich działek rolnych. Wypis z ewidencji gruntów i budynków pomimo, że jest dokumentem urzędowym nie może być jednak traktowany jako podstawowe źródło dowodowe odnośnie posiadanych przez rolnika działek rolnych, gdyż nie zawiera on z mocy prawa żadnych danych dotyczących działek rolnych. Dane zawarte w ewidencji mają wobec tego charakter jedynie pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Ilość działek rolnych oraz ich powierzchnia w danym gospodarstwie może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych. Źródłem wszelkich danych o działkach rolnych jest przede wszystkim sam wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie fizycznej kontroli na miejscu (podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar danej działki rolnej i prowadzonej na niej uprawy). Podanie przez rolnika we wniosku powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza wobec tego, że sam wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane są zgodne z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych. Z tego względu również podanie we wniosku danych dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych niezgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów nie może jednoznacznie przesądzać o nieprawidłowości deklaracji producenta zawartej we wniosku, gdyż dla przyznania płatności decydujące znaczenie winna mieć deklaracja wnioskodawcy dotycząca działek rolnych, ich powierzchni oraz prowadzonych na nich upraw (zob. m. in. wyrok WSA w Szczecinie z 15 lipca 2009 r., sygn. akt I S.A./Sz 319/09; wyrok NSA z 30 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07; wyrok WSA w Gdańsku z 3 kwietnia 2007 r. , sygn. akt I S.A./Gd 930/06). We wniosku z dnia 7 maja 2007 roku skarżąca podała jako powierzchnię działek ewidencyjnych – przy działce nr ... – 3,3770 ha, nr ... – 1,6400 ha, nr ... – 3,4800 ha i nr ... – 1,5300 ha. Działki rolne wskazano natomiast na części działki nr ... (działka B – 2,75 ha), działce nr ... (działka C – 3,48 ha) oraz działce nr ... (działka E – 1,10 ha). Z pisma Starostwa Powiatowego z dnia 14 października 2008 r. oraz z dnia 3 listopada 2008 r. wynika, iż zgodnie z rejestrem gruntów działka nr ... ma powierzchnię 3,3910 ha, nr ... – 1,6507 ha, nr ... – 3,8101 ha a nr ... – 1,5324 ha. Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie był fakt posiadania powyższych działek rolnych (części działki B, działki C i E) przez A. i ich odpowiedniego użytkowania. Była to, w ocenie Sądu, okoliczność faktyczna warunkująca możliwość przyznania wnioskowanych płatności na podstawie § 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Zdaniem organu wyłączną zaś przesłanką negatywną uniemożliwiającą przyznanie płatności była rozbieżność pomiędzy danymi o powierzchni działek ewidencyjnych podanymi przez skarżącą we wniosku a danymi zawartymi w rejestrze gruntów. A. faktycznie podała we wniosku inne powierzchnie działek ewidencyjnych nr ... (las), niż powierzchnie wynikające z ewidencji gruntów. Wskazać jednak należy, iż były to powierzchnie mniejsze niż te zawarte w rejestrze. Błędna deklaracja skarżącej co do działek ewidencyjnych nie miała też bezpośredniego wpływu na zadeklarowaną (mniejszą) powierzchnię działek rolnych, istniejących w ramach spornych działek ewidencyjnych (...), co stwierdziły same organy. Według Sądu różnice pomiędzy danymi dotyczącymi działek ewidencyjnych we wniosku i ewidencji w przypadku prawidłowego określenia przez stronę powierzchni działek rolnych nie mogą przesądzać o niespełnieniu przez ten wniosek kryteriów formalnych wskazanych w przepisie art. 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Należy też wyraźnie podkreślić, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu swojej decyzji, dlaczego podanie nieprawidłowych danych dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych miałoby uniemożliwiać prawidłową identyfikację spornych działek rolnych C, E i części B oraz w konsekwencji przyznanie do nich płatności ONW. Nie uczynił tego również w odpowiedni sposób organ I instancji. Z tej przyczyny odmowa udzielenia skarżącej płatności co do działek rolnych C, E i części B wyłącznie z powodu powyżej opisanej niezgodności pomiędzy danymi o powierzchni działek ewidencyjnych zawartymi we wniosku oraz istniejącymi w rejestrze gruntów i budynków wydaje się, zdaniem Sądu, nieuzasadniona i przedwczesna. Trzeba ponownie zauważyć, że powierzchnia działek rolnych była w niniejszej sprawie mniejsza niż powierzchnia działek ewidencyjnych. Zgodnie z istniejącą ortofotomapą, na którą powołał się Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla działek ewidencyjnych nr ... powierzchnie kwalifikujące się do udzielenia płatności do gruntów rolnych wynosiły odpowiednio: dla działki ... – 2,85 ha, dla działki ... – 3,59 ha, a dla działki ... – 1,37 ha, a więc żaden z tych obszarów nie przekraczał powierzchni działki ewidencyjnej wskazanej w ewidencji gruntów i budynków. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi w zakresie przewlekłości postępowania i żądania wypłaty należnych dopłat z odsetkami. Płatności do gruntów rolnych przyznawane są bowiem w ramach systemu dopłat przewidzianych przepisami Unii Europejskiej (realizacja Wspólnej Polityki Rolnej). Celem dopłaty jest wyrównanie poziomu polskich gospodarstw rolnych w stosunku do gospodarstw rolnych znajdujących się na terenie Unii Europejskiej. Dopłaty finansowane są ze wspólnych środków pieniężnych UE. Płatności mają charakter dotacyjno-subwencyjny i dlatego brak jakichkolwiek podstaw do wypłaty ich wraz z odsetkami. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej winny uwzględnić powyższe uwagi, a w szczególności w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz wnikliwie rozważyć i uzasadnić w podjętej decyzji, czy błędne dane dotyczące powierzchni działek ewidencyjnych mogą przesądzać w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy o braku podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej w zakresie spornych działek rolnych C, E i części B. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64 poz. 427) oraz art. 107 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego należało orzec o ich uchyleniu – na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji oraz kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 152 i art. 200 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żądana przez skarżącą kwota 30 zł z tytułu kosztów dojazdu na rozprawę przyznana została w pkt. II wyroku Sądu z dnia 3 marca 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III S.A./Po 922/09. /-/ B. Sokołowska /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ B. Koś D.W.d