III SA/Po 925/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 września 2021 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] B. N. [...] kwietnia 2020 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy (FP), Fundusz Solidarnościowy (FS), Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) oraz Fundusz Emerytur Pomostowych (FEP) za osoby ubezpieczone za okres marzec, kwiecień i maj 2020r. ZUS decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 266 ze zm., dalej: usus) odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FS, FGŚP oraz FEP za maj 2020 r. Organ powołał przesłanki zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek określone w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 i wyjaśnił, że zgodnie z ustawą COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania, - warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020r., chyba, że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. W świetle powyższego ZUS stwierdził, że w niniejszej sprawie deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. złożono po [...] czerwca 2020 r. i dlatego stronie nie przysługuje prawo do przedmiotowego zwolnienia. B. N. reprezentowana przez W. W. zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że biuro rachunkowe wysyłając [...] czerwca 2020 r. dokumenty rozliczeniowe przez pomyłkę błędnie oznaczyło deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. identyfikatorem 01 06 2020. Po dostrzeżeniu tej nieprawidłowości [...] lipca 2020 r. wysłano do ZUS poprawioną deklarację z prośbą o uznanie uprzednio wysłanej deklaracji jako rozliczenie za maj 2020 r. Pracownik ZUS Inspektorat w [...] [...] lipca 2020 r. w rozmowie telefonicznej poinformował biuro rachunkowe, by ponownie wysłać deklarację za maj 2020 r. z oznaczeniem [...], jednocześnie podając, że ponowne złożenie deklaracji nie powinno wpłynąć na zwolnienie w związku ze złożonym wnioskiem RDZ. Dokumenty z takim oznaczeniem wysłano do organu tego samego dnia. ZUS I Oddział w [...] (z up. Prezesa ZUS) decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] sierpnia 2020 r. W motywach rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 31zq ust. 1, 3 i 8 oraz art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19 i stwierdzono, że z powołanych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowej, nie później niż do [...] czerwca 2020r., chyba, że płatnik składek zwolniony był z obowiązku jej składania. W świetle powołanych przepisów ZUS stwierdził, że nie może zwolnić strony z obowiązku opłacania składek za maj 2020 r., ponieważ złożyła poprawną deklarację rozliczeniową za ten miesiąc [...] lipca 2020 r., gdy tymczasem termin złożenia deklaracji rozliczeniowych upłynął [...] czerwca 2020 r. B. N. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję ZUS z [...] października 2020 r. powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliła, że data złożenia błędnie oznaczonej deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 ([...].06.2020) wskazuje, że nie mogła to być deklaracja za czerwiec 2020 r., ponieważ ten miesiąc jeszcze się nie skończył. Powyższe świadczy o oczywistej pomyłce. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na wysłanie poprawionej deklaracji [...] lipca 2020 r. i brak odpowiedzi ze strony ZUS uznała, że organ załatwił sprawę pozytywnie. Również telefoniczne stanowisko pracownika ZUS Inspektorat w [...] z [...] lipca 2020 r. utwierdziło skarżącą w przekonaniu, że wystarczy wysłać poprawioną deklarację za maj 2020 r. z oznaczeniem [...]. Pismem z [...] stycznia 2021 r. swój udział w charakterze pełnomocnika skarżącej zgłosiła r. pr. U. S.. Uzupełniając skargę przedłożyła deklarację rozliczeniową wysłaną przez skarżącą do ZUS za maj 2020 r. (pierwotną – opatrzoną błędnym identyfikatorem [...] oraz poprawioną – z identyfikatorem [...]) oraz za czerwiec 2020 r., potwierdzające zasadność stanowiska skarżącej o konieczności zwolnienia jej z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za ten miesiąc. W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa). W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez ZUS przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że zakończone postępowanie przypadło na czas trwającego od [...] marca 2020 r. stanu epidemii (rozp. Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. poz. 491), co wiązało się z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Zdając sobie również sprawę z realiów rozpoznawania tego rodzaju wniosków, ich ogromnej liczby, ograniczeń związanych z trwającym stanem epidemii, Sąd uznał, że nie mogą one uzasadniać niekorzystnych skutków dla jednej strony postępowania - skarżącej. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 tej ustawy na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] marca 2020 r., 3) w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. i na dzień [...] kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W myśl art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. i poprzedzającą ją decyzją z [...] sierpnia 2020 r. ZUS odmówił B. N. zwolnienia z opłacania składek za osoby ubezpieczone za maj 2020 r. z powodu niedotrzymania warunku złożenia w ustawowym terminie do [...] czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu, iż wymaganą, poprawną dokumentację rozliczeniową za ten miesiąc złożyła z naruszeniem terminu, tj. [...] lipca 2020 r. Bezsporne było również, że skarżąca jako płatnik składek nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów za zatrudnionych ubezpieczonych. Na uwagę zasługuje, że B. N. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podała, iż obsługujące ją biuro rachunkowe wysyłając [...] czerwca 2020 r. dokumenty rozliczeniowe przez pomyłkę błędnie oznaczyło deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. identyfikatorem [...], a po dostrzeżeniu tej nieprawidłowości [...] lipca 2020 r. wysłało do ZUS poprawioną deklarację z prośbą o uznanie uprzednio wysłanej deklaracji jako rozliczenie za maj 2020 r. Nadto wskazano, że pracownik ZUS Inspektorat w [...] [...] lipca 2020 r. w rozmowie telefonicznej poinformował biuro rachunkowe obsługujące skarżącą, by ponownie wysłać deklarację za maj 2020 r. z oznaczeniem [...], jednocześnie podając, że ponowne złożenie deklaracji nie powinno wpłynąć na zwolnienie w związku ze złożonym wnioskiem RDZ. Dokumenty z takim oznaczeniem wysłano do organu tego samego dnia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ okoliczności te pominął ograniczając się do wskazania, jakie ustawowe obowiązki wynikające z ustawy COVID-19 ciążyły na wnioskodawczyni ubiegającej się o przedmiotowe zwolnienie i stwierdzając, że poprawną deklarację rozliczeniową za ten miesiąc złożono po terminie, tj. [...] lipca 2020 r. Mając na względzie stanowisko organu zważyć należy, iż do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 Kpa oraz art. 123 usus, mają zastosowanie przepisy Kpa, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 Kpa). Zważyć należy, iż w sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca, tj. złożenia wniosku za miesiące marzec-maj 2020 r., zwolnieniu ją z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec i kwiecień 2020 r., braku ze strony ZUS informacji o konieczności poprawienia złożonej deklaracji rozliczeniowej za maj 2020r. złożonej [...] czerwca 2020 r. z błędnym identyfikatorem 01 06 2020 dokumentacji rozliczeniowej, mogła ona pozostawać w przekonaniu, że wszystkich formalności dopełniła. Szczególnie w sytuacji, gdy jej wniosek ZUS rozpoznał dopiero decyzją z [...] sierpnia 2020 r., uprzednio nie umożliwiając stronie – przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 - usunięcia wad złożonej deklaracji. W tak zaistniałym stanie stwierdzić należy, iż ZUS naruszył zasady zaufania uczestników postępowania do organów państwa (art. 8 Kpa) oraz informowania (art. 9 Kpa). W następstwie złożenia przez skarżącą [...] kwietnia 2020 r. wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się powyższymi zasadami organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Organ nie wyjaśnił stronie przed [...] czerwca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakującej dokumentacji rozliczeniowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 Kpa polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Dodać należy, że art. 9 Kpa zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. W ocenie Sądu organ dopuścił się również mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa). Emanację tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przepis art. 79a § 1 Kpa, który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Celem ostatniego z powołanych przepisów jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od [...] kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (strona internetowa ZUS: https://www.zus.pl), ZUS od 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w swych placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem przynajmniej od tej daty organ powinien był realizować uregulowaną w przywołanym art. 10 Kpa zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Zważyć należy, że przepisy ustawy COVID-19 nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów Kpa. Regulacje art. 15zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że kodeksowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów Kpa w zakresie odwołań (art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (n.b. stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 usus), lecz nie wskazuje na wyłączenie stosowania przepisów Kpa do rozpoznawania wniosków o zwolnienie z opłacania składek przez ZUS. Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] sierpnia 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sposób umożliwiający spełnienie formalnych wymagań; nie wyjaśnił również stronie przed [...] czerwca 2020r. przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane (złożenie poprawnej deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za maj 2020 r.), co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu złożyć poprawną deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. (z identyfikatorem [...]), tym bardziej, że pozostawała w przekonaniu, że wszelkich formalności dochowała. Jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 Kpa (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 Kpa), to zgodnie z art. 10 § 3 Kpa zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej zaś adnotacji w aktach niniejszej sprawy brak. W rezultacie Sąd uznał, że wskazane naruszenie przez organ art. 9, 10 § 1 i art. 79a § 1 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem strona przed [...] czerwca 2020 r. została przez organ stosownie pouczona o obowiązku złożenia do tego dnia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej miałaby możliwość usunięcia braków i tym samym uzyskania przedmiotowego zwolnienia. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2020r. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem przepisów art. 9, 10 § 1 i 79 a Kpa organ niedające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie rozstrzygnie na korzyść skarżącej, stosownie do art. 81a Kpa, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, tj. pominie brak wpływu wymaganej deklaracji rozliczeniowej do ZUS do [...] czerwca 2020 r. jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Ewentualnie, biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz.U. 2020 r. poz. 2255) organ zawiadomi B. N. o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r.