III SA/Po 930/12

Dnia 8 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi TM na czynność Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność czynności Starosty [...], II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. TM wnioskiem z dnia 9 września 2011 r. zwrócił się do Starosty o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu. We wniosku strona powołała się na art. 67 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych oraz przepisy zawarte w dziale III Ordynacji podatkowej. Wnioskodawca powołał się także na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, wydany w sprawie C-134/07 PK przeciwko Gmina. Strona wniosła o: stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], w wysokości 425,00 zł, stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części ww. opłaty oraz zwrot nadpłaconej kwoty wraz z oprocentowaniem od dnia 23.09.2004 r., do dnia określonego zgodnie z art. 78 § 5 pkt 2 ordynacji podatkowej. Starosta, w związku z otrzymanym pismem z dnia 9 września 2011r. pismem z dnia 22 września 2011 r. poinformował stronę, że podtrzymuje stanowisko o odmowie zwrotu wnioskowanej kwoty. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005, Nr 108, poz. 908 ze zm.) wysokość opłaty za kartę pojazdu określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Obrony Narodowej. Do dnia 15 kwietnia 2006r. obowiązującym uregulowaniem prawnym w przedmiotowej sprawie było Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. 2003, nr 137, poz. 1310). które straciło moc w dniu wejścia w życie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zgodnie z ww. rozporządzeniem z dnia 28 lipca 2003r. opłata za kartę pojazdu wynosiła 500 zł i taką opłatę w obowiązującym wówczas stanie prawnym był zobowiązany pobrać organ rejestrujący przy pierwszej rejestracji pojazdu w kraju. Pobieranie jakiejkolwiek innej opłaty nie posiadało umocowania w przepisach prawa, ponieważ ustalanie i pobieranie opłaty za kartę pojazdu jest czynnością administracyjno-techniczną z zakresu administracji publicznej wynikającą wprost z przepisów prawa. Pismem z dnia 28 września 2011 r. pełnomocnik strony wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 14 listopada 2011 r. pełnomocnik strony złożył skargę na akt z zakresu administracji publicznej, stwierdzony pismem Starosty Poznańskiego z dnia [...] odmawiający stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu, w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ za wydanie karty pojazdu i zwrotu nadpłaconej kwoty wraz z oprocentowaniem. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21). Przesądzono w niej, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". W motywach uchwały zaznaczono, że taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. W tym miejscu trzeba też zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na szczególny charakter, jaki ma "opłata za wydanie karty pojazdu". Podkreślił, że jej celem jest jedynie przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z faktycznym wytworzeniem i wydaniem karty przez organ rejestrujący, co w innych przypadkach jest zasadniczo obowiązkiem producenta lub importera pojazdu. Niepodatkowy charakter "opłaty za wydanie karty pojazdu" potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07 dopuszczając możliwość dochodzenia jej zwrotu przed sądem powszechnym. Mając na względzie powyższe można zatem stwierdzić, że uchwałą o sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko przesądził dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów (tej kwestii dotyczyło zagadnienie prawne przedstawione do rozpoznania postanowieniem o sygn. akt I OSK 52/07), ale nadto - co równie istotne - określił charakter uiszczonych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu. Stosowanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240), która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (zob. art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz.U. Nr 157, poz. 1241). Ustawa ta określa bowiem wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)". Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zdaniem Sądu w ramach tej kategorii mieszczą się "opłaty za wydanie karty pojazdu", które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie (stanowiące jednostki budżetowe - zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 11 ustawy [w] Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Lex 2011 oraz C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 105), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało też na podstawie odrębnej ustawy - art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). W tym miejscu należy też podkreślić, że mylące nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które rozumie się nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Nie można bowiem abstrahować od obszernej argumentacji, jaką Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w uchwale o sygn. akt I OPS 3/07, przemawiającej za koniecznością szczególnego traktowania należności za wydanie karty pojazdu. Z uchwały wynika, że "opłaty za wydanie karty pojazdu" w ogóle nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, a jedynie jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ kosztów druku i dystrybucji kart. Dlatego też, kwestionując możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących zwrotu "opłaty za wydanie karty pojazdu", Naczelny Sąd Administracyjny nie traktował tej "opłaty" nawet jako rodzaju daniny publicznej. W konsekwencji przyjął stanowisko całkowicie wykluczające możliwość stosowania do niej ustaw podatkowych. Zdaniem Sądu, opłaty za wydanie karty pojazdu - z uwagi na ich specyfikę - mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, to jest należy traktować je jako niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W konsekwencji zachodziły podstawy do przyjęcia w sprawie trybu postępowania opartego odpowiednio na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych, czego organ nie uczynił. Za potraktowaniem opłaty za kartę pojazdu w kategoriach niepodatkowych należności budżetowych przemawia również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I OW 7/11. W postanowieniu tym Sąd uznał, że opłata za udostępnienie danych i informacji z zasobu geodezyjnego jest należnością, o której mowa w art. 60 ust. 7 ustawy o finansach publicznych. W tym miejscu trzeba dodać, że w opłata określona w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) jest porównywalna z opłatą za wydanie karty pojazdu, gdyż, analogicznie jak ta druga, jest przeznaczona wyłącznie na określone cele związane z utrzymaniem zasobu (por. art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Zresztą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym również innego rodzaju "opłaty" kwalifikuje się jako dochody, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy (zob. wyrok z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 460/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Potraktowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 ustawy jest także zgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (Druk Sejmowy VI Kadencji nr 1181, publ. sejm.gov.pl). Przepis ten miał bowiem w założeniu ustawodawcy stanowić regulację uniwersalną porządkującą tryby załatwiania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Również w doktrynie wskazuje się, że art. 60 ustawy o finansach publicznych ma charakter porządkujący (C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 200). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, zgodnie z art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). Zatem stwierdzić należy, że skoro wniosek skarżącego o stwierdzenie nadpłaty wpłynął do organu w 2011 roku, czyli bezspornie pod rządami nowej ustawy o finansach publicznych, to wobec tego wszczęte postępowanie winno toczyć się z uwzględnieniem nowych reguł (cytowany art. 115 a contrario). Z wymienionych wyżej przyczyn nie można w przedmiotowej sprawie zaakceptować stanowiska organu, polegającego na niezastosowaniu nowej regulacji. Warto także dodać, że odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu należało potraktować jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i zobowiązany będzie przyjąć, że co do zasady, skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W zakresie tym pomocne mogą okazać się ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia Ministra Infrastruktury, zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. nr 270) stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania określonych w pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.