III SA/Po 951/20

Dnia 30 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za [...] 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] października 2020 roku utrzymującą w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2020 roku , poz. 256 ze zm.) oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej jako ustawa COVID-19) - decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 roku odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień 2020 roku. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 zo ust. 2 i ust. 2 a oraz ust. 4 ustawy COVID-19 osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy: - należnych za okres od dnia 1 marca 2020 roku do dnia 31 maja 2020 roku, jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 roku i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 roku lub - należnych za okres od dnia 1 kwietnia 2020 roku do dnia 31 maja 2020 roku, jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 roku i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 roku oraz dochód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek, nie był wyższy niż [...] zł. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 31 zq ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień, maj 2020 roku płatnik składek obowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania – w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 roku nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 roku, chyba że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych regulują przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 266, z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.) - art. 47 ust. 1 pkt 1 - płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1 a, 2 a i 2 b, nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składki wyłącznie za siebie; - art. 47 ust. 2 – płatnik składek, który opłaca składki wyłącznie za siebie, przysyła jedynie deklarację rozliczeniową; - art. 47 ust. 2 a - osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek: 1) na ubezpieczenia społeczne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku – Prawo przedsiębiorców – obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g; 2) na ubezpieczenie zdrowotne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1373, z późn. zm. ), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c; - art. 47 ust. 2 b - osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające wyłącznie składki na ubezpieczenie zdrowotne za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku – Prawo przedsiębiorców – obowiązującej osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c. Organ stwierdził, że płatnik nie podlegał zwolnieniu z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 roku albowiem podstawa wymiaru składek utworzona na podstawie przypisu z urzędu za okres od marca do maja 2020 roku nie odpowiadała faktycznie obowiązującej płatnika wysokości podstawy wymiaru składek należnych za te miesiące. Strona nie złożyła deklaracji m. in. za miesiąc kwiecień 2020 roku w terminie do 30 czerwca 2020 roku. Z tego względu stronie nie przysługiwało prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2000 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. J. wskazał, że nie był informowany o wymaganych dokumentach dotyczących składanego wniosku oraz o terminach ich złożenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 roku naruszają prawo. W niniejszym przypadku organ przyjął, że skarżący nie złożył dokumentu rozliczeniowego za miesiąc kwiecień 2020 roku w terminie do 30 czerwca 2020 roku. Uznał zatem, że skarżącemu nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W myśl art. 31 zo ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1842 ze zm.), dalej jako ustawa COVID-19, prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek przysługuje osobom prowadzącym jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotom zatrudniającym nie więcej niż 49 ubezpieczonych, duchownym oraz spółdzielniom socjalnym. Art. 31 zq ust. 1, 2 i 3 ustawy COVID-19 wprowadza obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych; przesłanek do dokonania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Z kolei stosownie do treści art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 roku nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 roku, chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 266, z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.) uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. W istocie nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku opłacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. W u.s.u.s. jest uregulowana kwestia zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne za dany okres nie jest możliwe zwolnienie z płacenia składek. Podkreślić przy tym należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie należało stwierdzić, że o uchyleniu decyzji Zakładu przesądziły uchybienia proceduralne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 roku, sygn. akt I SA/Ol 805/20, lex nr 3162873). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 roku, sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 roku, sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 roku, sygn. akt I SA/Ol 805/20, lex nr 3162873). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 roku wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakującego dokumentu rozliczeniowego (deklaracja) i wydał decyzję odmowną. Zwrócić również należy uwagę, że skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym, doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jego wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 roku, wówczas skarżący miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na skutek takiego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 roku, sygn. akt II SA/Sz 239/19, z dnia 11 lutego 2021 roku, sygn. akt I SA/Sz 864/20, dostępne w bazie CBOSA). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej nie wyjaśnił jej przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem skarżącemu uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez niego dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jego prawo do uzyskania zwolnienia i w konsekwencji pozbawiło skarżącego prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za kwiecień 2020 roku. Reasumując, wskazać należy, że ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję, rozważając czy na podstawie posiadanych z urzędu dokumentów zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia skarżącego od obowiązku opłacenia należnych składek. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił decyzję z dnia [...] października 2020 roku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 roku.