III SA/Po 97/18

Dnia 23 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Ireneusz Fornalik Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Fundacji A na uchwałę Zarządu Powiatu J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji na prowadzenie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W. I. stwierdza nieważność w całości uchwały Zarządu Powiatu J. z dnia [...] nr [...] w sprawie wstrzymania przekazywania Fundacji ZOO Zaradni Odważni Oryginalni w W. dotacji na prowadzenie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W., II. zasądza od Zarządu Powiatu J. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu P. J. z dnia [...] w sprawie wstrzymania przekazywania Fundacji A dotacji na prowadzenie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W. wstrzymano przsekazywanie Fundacji A dotacji na prowadzenie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W. na okres od miasiaca [...] do dnia umożliwienia przeprowadzenia w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym w W. czynności kontrolnych, o których mowa w art. 90 ust. 3 f ustawy o systemie oświaty. Wykonanie tej uchwały powierzono Staroście j.. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu tej uchwały wskazane zostało, że jednostka dotowana utrudnia bądz udaremnia czynności kontrolne, a w związku z tym zaistniały okoliczności wstrzymania przekazywania dotacji. Podstawą do podjęcia tej uchwały był poniżej opisany stan faktyczny. Decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Starosty J. nr [...] z dnia 1 września 2017 r. określającą kwotę dotacji w wysokości [...] zł, jako kwotę pobraną przez Szkolne Schronisko Młodzieżowe działające w ramach Zespołu Szkół w W. w nadmiernej wysokości i przypadającą do zwrotu do budżetu powiatu jarocińskiego. Z ustaleń dokonanych przez organy administracji w niniejszej sprawie wynika, że Szkolne Schronisko Młodzieżowe w W. dla którego organem prowadzącym jest Fundacja A zostało wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Starostę J. w dniu [...] pod numerem [...]. Jest ono niepubliczną placówką oświatową, co oznacza, że zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) otrzymuje dotację z budżetu powiatu. W dniach od 10 do 19 kwietnia 2017 r. przeprowadzona została kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Powiatu J. oraz prawidłowości rozliczenia środków z ww. dotacji przyznanych na działalność Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W. w 2016 r. W wyniku tej kontroli ustalono, że w 2016 r. Szkolne Schronisko Młodzieżowe w W. otrzymało, na podstawie informacji miesięcznych o ilości miejsc noclegowych, kwotę dotacji w wysokości [...] zł z czego kwotę [...] zł pobrało w nadmiernej wysokości. Kontrola powyższa polegała na sprawdzeniu dokumentów potwierdzających prawidłowość podawanych danych o liczbie miejsc noclegowych dotowanej jednostki, W jej wyniku stwierdzono, że Schronisko dysponuje [...] miejscami noclegowymi bowiem tyle kontrolowany okazał w trakcie kontroli. Ustaleń powyższych dokonano w oparciu o oględziny tylko tych pomieszczeń, do których kontrolujący zostali wpuszczeni przez dyrektora Schroniska. W Statucie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W. zapisano, że prawo do korzystania ze schroniska przysługuje młodzieży szkolnej i studenckiej, nauczycielom i wychowawcom. Z noclegu w schronisku mogą też korzystać inne osoby w sytuacji gdy są wolne miejsca. Podstawową dokumentację w tym zakresie stanowi księga meldunkowa. Kontrolowany odmówił jednak przedłożenia do wglądu księgi meldunkowej, zatem na tej podstawie kontrolujący także nie mogli ustalić jakie grupy i ile osób korzystało ze Schroniska. W ramach kontroli nie ustalono także rzeczywistego metrażu poszczególnych pomieszczeń przeznaczonych na pokoje noclegowe bowiem dyrektor Schroniska odmówił okazania dokumentów zawierających wymagane dane. Odmowę udostępnienia dwóch pomieszczeń uzasadnił faktem zajmowania ich przez osoby dorosłe zaś odmowę udostępnienia książki meldunkowej uzasadnił koniecznością ochrony danych osobowych osób korzystających ze schroniska. W ocenie organów obu instancji przepis art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty pozwalał kontrolującym na wstęp do placówki kontrolowanego, dawał też prawo do wglądu do prowadzonej przez niego dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, dodatkowo wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji. Wynika stąd, że kontrolowany miał obowiązek udostępnić kontrolującym wszystkie pomieszczenia objęte dotacją i to również w obecności osób zajmujących te pomieszczenia albo też zawiadomić kontrolujących o ich opuszczeniu. Z tej możliwości kontrolowany nie skorzystał. Zażądano także okazania książki meldunkowej w celu zweryfikowania działalności Schroniska oraz faktycznej ilości osób zameldowanych w poszczególnych miesiącach 2016 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Fundacja A wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie przepisów art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty przez jego nieprawidłowe zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) przez błędną interpretację pojęcia "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości" oraz art. 77 par. 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. WSA w Poznaniu oddalił skargę wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. (sygn. akt III SA/Po 23/18). Orzeczenie to nie jest jeszcze prawomocne. W zakresie ww. uchwały - będącej przedmiotem kontroli dokonywanej w niniejszej sprawie - Fundacja A złożyła skargę na tę uchwałę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając zaskarżonemu aktowi: - naruszenie przepisów prawa materialnego - art.90 ust.3fa oraz 3fb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r. - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; - naruszenie przepisów art. 1 pkt 1, art. 6 oraz art.104 § 1 w związku z art.19 i art.20 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej w formie i w sposób nieprzewidziany przez przepisy prawa, a ponadto przez nieuprawniony do tego organ jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ działał sprzecznie z przepisami prawa, a rozstrzygnięcie dotyczyło indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. W związku z tym zostało wydane w formie i w sposób nieprzewidziany przez przepisy prawa, a ponadto przez nieuprawniony do tego organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę dokonał analizy zarówno w zakresie zarzutów przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, przedstawiając także, jak podstawę swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych. Podczas rozprawy w dniu [...] pełnomocnik skarżącego wskazał, że SKO w K. uchyliło decyzję organu I instancji w przedmiocie wstrzymania przekazywania stronie dotacji. Jednakże organ I instancji do dnia rozprawy nie wydał ponownego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu J. z dnia [...] w sprawie wstrzymania przekazywania Fundacji A dotacji na prowadzenie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W. do dnia umożliwienia przeprowadzenia w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym w W. czynności kontrolnych, o których mowa w art. 90 ust. 3 f ustawy o systemie oświaty. Na wstępie rozważań należy odnieść się do problematyki formalnej oraz do rozbieżności wskazanej w skardze z dnia 5 stycznia 2018 r., a dotyczącej podmiotu legitymowanego biernie w niniejszym postępowaniu. W skardze wskazano, że stroną postępowania jest SKO w K., natomiast już z uzasadnienia skargi wynika, stroną legitymowaną biernie jest Zarząd Powiatu J., który podjął uchwałę Nr [...]. Ponadto okoliczność ta została skonkretyzowana przez pełnomocnika strony legitymowanej czynnie podczas rozprawy. Pełnomocnik ten wskazał, że stroną jest Zarząd Powiatu J. W niniejszej sprawie skarżący wykazał interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, jako podmiot, którego uchwała Nr [...] dotyczy i na podstawie której nastąpiło wstrzymanie przekazywania dotacji. Nadmienić także należy, że niniejsza sprawa jest kolejną sprawą, która jest prowadzona przez WSA w Poznaniu i związana jest z problematyką dotacji dla Fundacji A. I tak: pierwszą była, zainicjowana przez Starostę Powiatu J., sprawa, w której WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] (sygn. akt [...]) odrzucił skargę w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej wstrzymania dotacji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ww. orzeczenia WSA wskazał, że organ I instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w danej sprawie przez organ II instancji. Nie jest to bowiem podmiot wymieniony w treści przepisu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu należało - zdaniem WSA - na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. odrzucić skargę jako niedopuszczalną. Druga sprawa prowadzona przez WSA w P. została już powyżej wskazana w uzasadnieniu i dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej. WSA w Poznaniu oddalił ww. skargę wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]). Orzeczenie to nie jest jeszcze prawomocne. Podkreślić należy, że jak wynika z treści pism procesowych przedłożonych przez strony postępowania sądowoadministracyjnego zasadniczym problemem występującym w niniejszej sprawie jest określenie prawidłowej formy działania jednostki samorządu terytorialnego zarówno w aspekcie formy prawnej, jak i w zakresie określenia organu posiadającego normatywną kompetencję do dokonywania określonego zachowania (tj. wstrzymania przekazywania dotacji). Te okoliczności wpływają także na zakres i sposób dokonywanej kontroli przez sądy administracyjne. Na wstępie rozważań należy wskazać więc charakter aktu, poddanego kontroli przez tutejszy Sąd. WSA wskazuje, że przedmiotem kontroli jest wskazany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. akt, należący do kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Charakter prawny aktów, o których mowa w wyjaśnianym przepisie, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Należy w tym miejscu, dokonując kontroli dokonywanej przez tutejszy Sąd, wskazać na treść uzasadnienia uchwały z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, w której to uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy, 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny, 3) mają charakter indywidualny bądź generalny, 4) nie są aktami prawa miejscowego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Zarządu Powiatu J. Nr [...] z dnia [...], która – jak już wyżej zostało wskazane spełnia przesłanki normatywne aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a więc nie stanowi aktu prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu poglądem, akty prawa miejscowego są to akty prawa powszechnie obowiązującego stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są stanowione na podstawie i w granicach ustaw. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia aktów prawa miejscowego w danym przedmiocie musi wynikać wprost z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe. Akty te nie mogą odnosić się do konkretnej sytuacji; muszą mieć charakter generalny i abstrakcyjny, co oznacza, że odpowiednio określają adresata poprzez wskazanie ich cech, a nie poprzez wymienienie z imienia czy nazwy oraz że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji (por. B. Dolnicki, Komentarz do art. 40, art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, publ. Lex Omega; wyrok WSA w Poznaniu z 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1133/17; publ. baza orzeczeń CBOIS). Podkreślić należy, że materialnoprawną podstawą uchwały wskazaną w tym akcie przez Zarząd Powiatu Jarocińskiego są przepisy prawne zawarte w dwóch aktach normatywnych tj.: (a) art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. DZ. U. 2017, poz. 1868 ze zm.) oraz (b) art. 90 ust. 3fa oraz 3fb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U.2017, poz. 2198 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia. Art. 30 ust. 1. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wskazuje, że uchwała rady powiatu w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd powiatu został odwołany z innej przyczyny. Natomiast art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stanowi, że rada powiatu rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z przyczyny, o której mowa w ust. 1, na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium. Po zapoznaniu się z opiniami, o których mowa w art. 16 ust. 3, oraz z uchwałą regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady powiatu o nieudzieleniu zarządowi absolutorium, rada powiatu może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Brak jest w ww. akcie normatywnym jednostki art. 30 ust. 2 pkt 2 (wskazanej jak już wyżej zostało opisane jako podstawa prawna podjęcia uchwały). Ponadto art. 30 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym normuje problematykę przedmiotowo nie związaną z niniejszą sprawą tj. dotyczącą nieudzielenia zarządowi absolutorium (art. 30 ust. 1) oraz odwołania zarządu (art. 30 ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3b ustawy o systemie oświaty szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkoły publicznej oraz placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 3, 6 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu. W związku z wydatkowaniem na ww. cel funduszy publicznych osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji (art. 90 ust. 3 f ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z treścią art. 90 ust. 3fa ustawy o systemie oświaty w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, o której mowa w ust. 3, lub przez niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, lub przez organ prowadzący tę szkołę lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do zaprzestania tych działań w określonym terminie. Natomiast po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3fa, organ dotujący wstrzymuje przekazywanie szkole lub placówce dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole lub placówce czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f ( art. 90 ust. 3fb ustawy o systemie oświaty). Jest to środek tymczasowy zwiększający skuteczność regulacji normatywnej w omawianym zakresie. Powyższe przepisy prawne wskazują wyłącznie zakres czynności, które zobowiązany jest podjąć organ dotujący, nie wskazują jednocześnie formy prawnej rozstrzygnięć w sytuacji spełnienia przesłanek zastosowania art. 90 ust. 3 fa i 3fb ustawy o systemie oświaty. Powstają więc dwa problemy związane z niniejszym sporem, a mianowicie: 1) dotyczący właściwej formy prawnej czynności dokonywanej w niniejszej sprawie administracyjnej przez organ dotujący, oraz 2) dotyczący określenia właściwego organu dotującego (tj. właściwego organu powiatu), zobowiązanego do podjęcia czynności i wydania rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy wskazać, że zaskarżony akt - w postaci uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu J., jako należący do kategorii aktów unormowanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a podlegający kontroli judykacyjnej tutejszego Sądu – został wydany sprzecznie z przepisami prawa. Podstawą normatywną do dokonywania czynności w zakresie niniejszej sprawy tj. wstrzymania - przez organ dotujący - przekazywania szkole lub placówce dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole lub placówce czynności kontrolnych jest indywidualny akt administracyjny, wydany na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią tego przepisu w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1 (art. 38 ust. 2 ustawy). Decyzje wydane przez zarząd powiatu z zakresu administracji publicznej podpisuje starosta. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji (art. 38 ust. 2 a ustawy). Od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 38 ust. 3 ustawy). Z uwagi na nieprawidłowości w obu ww. zakresach należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017, poz.1868 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.s.p.", w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, z uwagi na fakt, iż organ samorządu terytorialnego działał w nieprawidłowej formie prawnej oraz akt - w przedmiocie wstrzymania przekazywania szkole lub placówce dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole lub placówce czynności kontrolnych - został wydany przez niewłaściwy organ powiatu - z perspektywy art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości. O kosztach Sąd orzekł jak w pkt II sentencji.