III SA/Po 98/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka As. sąd. Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody . z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego we W. oddala skargę /-/ M. Bejgerowska /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ M. Górecka D.W.d Dnia [...] roku Rada Gminy W. podjęła uchwałę, Nr [...], w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego we W.. Jako podstawę prawną powyższej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, Nr 161, poz. 1688). W § 1 uchwała stanowi, że na Zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego we W. powołany zostaje S.W. , który jak wynika z akt sprawy, jest jednocześnie Wójtem Gminy W.. Zgodnie z § 2 uchwały jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy W.. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]roku, [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.), orzekł nieważność uchwały Rady Gminy W., Nr [...], w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego we W. – ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadniając swe stanowisko organ nadzoru stwierdził, że stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego, wójt jest kierownikiem urzędu stanu cywilnego. Przepis ust. 3 tego artykułu upoważnia radę gminy do powołania innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Takiego innego kierownika rada gminy powołała w 1991 roku. Organ nadzoru podkreślił, że ze sformułowania art. 6 ust. 2 i 3 powołanej powyżej ustawy nie wynika, że w przypadku powołania innego kierownika – wójt przestaje być kierownikiem urzędu stanu cywilnego. Skoro zatem przepisy ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego nie przewidują wprost utraty uprawnień wójta, jakie ustawa ta przypisuje kierownikowi urzędu stanu cywilnego, to powołanie wójta na zastępcę takiego kierownika narusza art. 6 ust. 2 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Rada Gminy W. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego, polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy nie miała upoważnienia do powołania S.W. na zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego oraz art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, poprzez mylne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) urzędy stanu cywilnego wchodzą w skład urzędu gminy. Strona skarżąca wskazała, że w oparciu o przepis art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, w dniu [...]roku, uchwałą Nr [...]Rada Gminy W. skorzystała ze swojego uprawnienia i powołała innego kierownika urzędu stanu cywilnego w osobie D.M. Zatem, jeśli został powołany przez radę gminy inny kierownik urzędu stanu cywilnego, to wójtowi nie przysługują kompetencje takiego kierownika. Stąd też skarżąca stanęła na stanowisku, że na podstawie wskazanych przepisów istniała możliwość powołania wójta S.W. na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Skarżąca przyznała, że art. 6 powołanej powyżej ustawy nie określa w sposób jednoznaczny, że wójt lub burmistrz (prezydent) w przypadku powołania innego kierownika urzędu stanu cywilnego, traci uprawnienia kierownicze, ale podkreśliła, że polski system prawny nie przewiduje w strukturach administracyjnych dwuwładzy. Powołała się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, które przyjmuje, że naruszenie prawa choćby nieistotne, ma miejsce tylko wtedy, gdy reguły prawa są jasne i nie zezwalają na dwojaką ich interpretację. Według strony skarżącej organ nadzoru nie wyjaśnił sensu norm prawnych, które w jego ocenie zostały naruszone, co ma istotne znaczenie w zakresie wskazanej niejednoznaczności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...]roku. Jednocześnie podkreślił, że wójt gminy jest z mocy ustawy kierownikiem urzędu stanu cywilnego i nie traci swoich uprawnień, mimo powołania innej osoby na to stanowisko. Skoro ustawodawca ustalił w ustawie z dnia 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, że zadania z zakresu prawa o aktach stanu cywilnego przypisane kierownikowi urzędu stanu cywilnego należą do gminy, to konsekwencją wynikającą z przepisów ustrojowych jest to, że na podstawie art. 6 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego, wójt jako organ wykonawczy gminy jest jednocześnie kierownikiem urzędu stanu cywilnego. Wojewoda wskazał, że skoro ustawodawca nie wprowadził wprost zapisu, że z chwilą powołania innego kierownika, wójt traci swoje uprawnienia wynikające z powołanego ostatnio przepisu to nadal jest kierownikiem urzędu stanu cywilnego. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że na skutek przedmiotowej uchwały kierownik urzędu stanu cywilnego byłby w sprawach z zakresu ustawy - Prawa o aktach stanu cywilnego bezpośrednim przełożonym S.W. , czyli wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zatem, czy zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, a w szczególności czy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do jego wznowienia, względnie mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 powyższej ustawy), Sąd uznał, że do takich naruszeń prawa materialnego, względnie procesowego w niniejszej sprawie, nie doszło. [...], w sprawie powołania na Zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego we W. S.W., będącego jednocześnie wójtem tej gminy. Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność powyższej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Dokonując bowiem oceny jej zgodności z prawem organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy W. podejmując przedmiotową uchwałę, w sposób istotny naruszyła przepis art. 6 ust. 2 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego. Kwestią sporną było więc wyjaśnienie, czy Rada Gminy W. działała zgodnie z prawem podejmując uchwałę w sprawie powołania na Zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego we W. S.W. będącego jednocześnie wójtem. Z powołanego przez Radę Gminy W., w uchwale Nr [...], przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), w art. 39 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego. Zmiana polega na tym, że dodany został art. 5a, który w pkt 1 stanowi, że urzędy stanu cywilnego wchodzą w skład urzędu gminy, a art. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego otrzymał nowe brzmienie. Zgodnie z aktualnym brzmieniem ust. 2 art. 6 ustawy - Prawa o aktach stanu cywilnego kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent), a według ust. 3 rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Wobec powyższego zasadny jest wniosek, że wójt lub burmistrz jest kierownikiem urzędu stanu cywilnego z mocy prawa, bez potrzeby wydawania dokumentu uprawniającego wymienionego do pełnienia tej funkcji. Ze względu na szeroki zakres obowiązków wójtów i burmistrzów ust. 3 daje radzie gminy kompetencje do powołania innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę lub zastępców. Ze sformułowania tych przepisów wynika jednak, że w przypadku powołania innego kierownika urzędu stanu cywilnego, wójt nie traci swoich uprawnień w tym zakresie. W praktyce w większości gmin działają odrębnie powoływani kierownicy, zaś wójt lub burmistrz wykonują czynności najczęściej podczas nieobecności kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy, albo też w celu nadania czynności szczególnie uroczystego charakteru (por. A. Czajkowska, E. Pachniewska, Prawo o aktach stanu cywilnego. Komentarz. Orzecznictwo. Wzory dokumentów i pism. Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2004). Sąd nie podziela zatem stanowiska strony skarżącej, według którego po powołaniu przez radę gminy innego kierownika urzędu stanu cywilnego wójt traci uprawnienia wynikające z ust. 2 art. 6 ustawy - Prawa o aktach stanu cywilnego. Takiej możliwości nie przewidział ustawodawca i niedopuszczalnym jest przypisywanie mu takiej intencji, skoro nie znajduje ona odzwierciedlenia w normach prawnych. Konsekwencją powyższego całkowicie pozbawione racji bytu jest powoływanie na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego osoby, która jako wójt gminy posiada kompetencje kierownika tego urzędu, a więc przełożonego. W przypadku pozostawienia w obrocie prawnym zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały doszłoby do paradoksalnej sytuacji, w której wójt jako zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego podlegałby kierownikowi urzędu stanu cywilnego, mimo, że jak wcześniej wskazano urzędy stanu cywilnego wchodzą w skład urzędu gminy, którym kieruje wójt. Z powyższych względów niemożliwe jest podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w brzmieniu zakwestionowanym przez organ nadzoru. Do takiego wniosku prowadzi zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna przytoczonych powyżej przepisów. Zgodnie z art. 91 powołanej na wstępie ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1996 roku, sygn. akt SA/Wr 949/96, nie publ., wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79). W tym stanie rzeczy Sąd badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie stwierdził, by Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa (materialnego, bądź postępowania). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 wskazanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. /-/M. Bejgerowska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/M. Górecka EW d