III SAB/Po 1/14

Dnia 3 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi U. P. na przewlekłość postępowania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiocie niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych, rolnośrodowiskowych oraz pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w terminie I. stwierdza, że postępowanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w sprawach [...], [...] i [...] było prowadzone w sposób przewlekły, II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. U. P. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. o przyznanie: 1) jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności obszarowej, 2) pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW), a także 3) płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), na rok 2012. Sprawy z powyższego wniosku zostały zarejestrowane przez organ odpowiednio pod sygnaturami: 1) [...] (sprawa OB), 2) [...] (sprawa ONW), 3) [...] (sprawa PRS). Pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ poinformował wnioskodawczynię, w oparciu o art. 46 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE Seria L z 2006 r. Nr 368, poz. 15 ze zm.), o klauzuli weryfikacji dla zobowiązań rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013, podjętych zgodnie z art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 wykraczających poza ramy obecnego okresu programowania. Kolejnym pismem, z tego samego dnia, organ wskazując na § 4 ust. 2 pkt. 2 oraz § 27 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.), przesłał formularze obejmujące rejestr działalności rolnośrodowiskowej. Z notatki służbowej z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika, że w dniu tym wprowadzono przedmiotowy wniosek, bez założenia sprawy rolnośrodowiskowej - z powodu braku możliwości zamknięcia zobowiązania w ramach PROW 2004-2006 przed zakończeniem postępowania w poszczególnych latach. Ta ostatnia sprawa oraz nowe uczestnictwo rolnośrodowiskowe zostało zainicjowane w dniu [...] lutego 2013 r. Pismem z dnia [...] października 2012 r. organ zwrócił się do Kierownika BKM Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przeprowadzenie w gospodarstwie wnioskodawczyni kontroli. Raporty z przeprowadzonych czynności kontrolnych wraz z załącznikami wpłynęły do organu ostatecznie dnia [...] maja 2013 r. Kolejno pismami z dnia [...] marca 2013 r., [...] kwietnia 2013 r., [...] maja 2013 r., [...] czerwca 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] sierpnia 2013 r. oraz [...] października 2013 r., w powołaniu na sprawę OB i ONW, organ podnosząc okoliczność toczącego się postępowania wyjaśniającego, stwierdził przekroczenie terminu załatwienia sprawy, wynikającego z art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.. dalej: "u.p.s.w.b.") oraz § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Jednocześnie organ wskazał, że wydanie decyzji nastąpi odpowiednio do dnia: [...] kwietnia 2013 r., [...] maja 2013 r., [...] czerwca 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] sierpnia 2013 r., [...] października 2013 r. oraz [...] grudnia 2013 r. Natomiast pismami z dnia [...] lutego 2013 r., [...] kwietnia 2013 r., [...] maja 2013 r., [...] czerwca 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] sierpnia 2013 r. oraz [...] października 2013 r., w powołaniu na sprawę PRS, na podstawie § 21 ust. 3 rozporządzenia w sprawie Programu rolnośrodowiskowego, wskazując na toczące się postępowanie wyjaśniające, organ stwierdził, że termin załatwienia sprawy został przekroczony, a przewidywany termin wydania decyzji zostaje przesunięty odpowiednio do dnia: [...] kwietnia 2013 r., [...] maja 2013 r., [...] czerwca 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] sierpnia 2013 r., [...] października 2013 r. oraz [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. organ zawiadomił wnioskodawczynię, wskazując na nowe dowody w postaci raportów z czynności kontrolnych, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wnioskodawczyni zapoznała się z aktami sprawy dnia [...] czerwca 2013 r. W dniach [...] lipca 2013 r. oraz [...] listopada 2013 r. wygenerowane zostały karty kontrolne naliczenia sankcji w zakresie wzajemnej zgodności w kampanii 2012. dla sprawy OB oraz ONW. Z kolei postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji włączył z akt administracyjnych innej sprawy, jako dowód w przedmiotowych sprawach, notatkę służbową pracownika X, spisaną dnia [...] lipca 2013 r. na okoliczność lustracji działki nr [...], położonej w miejscowości P., gmina T. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną w sprawie OB, organ przyznał U. P. płatność na rok 2012 z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, nakładając sankcję. Organ nakazał przy tym realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu w zakresie spełniania norm oraz wymogów – niezgodności dla normy N.03.1 wskazane na powierzchni części działki rolnej "C", położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie P., gmina T., w terminie do dnia [...] lipca 2014 r. – poprzez przeprowadzenie zabiegów agrotechnicznych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu chwastów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną w sprawie ONW, organ przyznał U. P. płatność ONW na rok 2012, nakazując podjęcie działań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w kontroli w zakresie spełniania norm oraz wymogów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną w sprawie PRS, organ przyznał U. P. płatność rolnośrodowiskową z tytułu ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 oraz ochrony siedlisk lęgowych ptaków, odmawiając przyznania tejże płatności z tytułu rolnictwa ekologicznego. Jednocześnie organ nakazał wnioskodawczyni realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności dotyczących spełnienia norm oraz wymogów w zakresie wzajemnej zgodności. W wyniku zażaleń wnioskodawczyni, z dnia [...] listopada 2013 r., na przewlekłe prowadzenie postępowania Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. postanowieniami z dnia [...] grudnia 2013 r. uznał zażalenia za nieuzasadnione. Organ podniósł, że Kierownik Biura Powiatowego w K. po upływie terminów wskazanych w stosownych rozporządzeniach zawiadamiał stronę o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowy termin wydania decyzji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. wywiodła U. P., wnosząc o zobowiązanie organu do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłego prowadzenia spraw, a w razie potrzeby także o podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, a także o stwierdzenie czy przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Orzekając w tej kategorii spraw, Sąd kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Wypada jednakże zauważyć, że badana na gruncie niniejszego postępowania sądowego przewlekłość postępowania administracyjnego jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie podjął dalszych czynności procesowych w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podjęcie przez organ czynności procesowych podlega bowiem ocenie odnoście ustania stanu ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi decydującej podstawy do nieuwzględnienia skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ bądź do umorzenia postępowania sądowego w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, według którego o "bezczynności" organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44, J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 688/13, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że w ocenie Sądu w postępowaniach prowadzonych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., w przedmiocie przyznania na rzecz skarżącej 1) płatności obszarowych, 2) pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a także 3) płatności rolnośrodowiskowej, na rok 2012, doszło do nieuzasadnionego przedłużenia terminu ich załatwienia. Dość stwierdzić, że postępowania w powyższym zakresie trwały ponad półtora roku, jako że zostały one zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. (wpływ do organu [...] maja 2012 r.), natomiast do ich zakończenia doszło dopiero dnia [...] grudnia 2013 r. i to po reakcji ze strony skarżącej polegającej na złożeniu zażalenia na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym okresie czasu, jaki organ przeznaczył na wyjaśnienie istotnych dla spraw okoliczności faktycznych, podjęta została w istocie jedna czynność procesowa, która w sposób w pełni efektywny przyczyniła się do ich rozstrzygnięcia, a mianowicie zwrócenie się pismem z dnia [...] października 2012 r. do Kierownika BKM Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o przeprowadzenie w gospodarstwie skarżącej stosownych kontroli. Czynności ta, zdaniem Sądu, doprowadziła do uzasadnionego przedłużenia prowadzonych postępowań, jednakże przedłużenie to obejmuje wyłącznie siedem miesięcy - raporty z przeprowadzonych czynności kontrolnych wpłynęły do organu dnia [...] maja 2013 r. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w tym dniu organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy, pozwalający na podjęcie rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach, na co wskazuje zresztą zachowanie samego organu, który pismem z dnia [...] maja 2013 r. zawiadomił skarżącą – w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") – o możliwości zapoznania się z aktami spraw oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań. Skarżąca na skutek ostatnio wspomnianego zawiadomienia zapoznała się z aktami administracyjnymi dnia [...] czerwca 2013 r. Od tego momentu brak było podstaw dla dalszego przedłużania prowadzonych postępowań. Wydanie w przedmiotowych sprawach rozstrzygnięć dopiero dnia [...] grudnia 2013 r. nie znajduje uzasadnienia przede wszystkim w czynności procesowej polegającej na włączeniu, jako dowodu do prowadzonych spraw notatki służbowej pracownika X z dnia [...] lipca 2013 r. Nie tylko bowiem czynność ta została podjęta dnia [...] sierpnia 2013 r., co oznacza, że organ zwlekał z wydaniem rozstrzygnięć jeszcze kolejne trzy miesiące – do dnia [...] grudnia 2013 r., lecz nadto czynność ta była nieefektywna, jako że jej nieprzeprowadzenie nie uniemożliwiałoby podjęcia rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach. Do tej ostatniej konstatacji prowadzi stanowisko samego organu, który w uzasadnieniach wydanych decyzji stwierdza, że "z uwagi na termin przeprowadzonej lustracji działki ewidencyjnej [...] (chodzi o lustrację, której ustalenia zostały zawarte we wspomnianej notatce służbowej z dnia [...] lipca 2013 r. – przyp. Sądu) za obowiązujące uznał (organ – przyp. Sądu) wyniki przeprowadzonej kontroli metodą inspekcji terenowej w dniu [...] listopada 2012 r. przez kontrolerów Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu – Z.", a nadto, że "Na działce (działce nr [...], uwaga organu odnośnie ustaleń zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej dnia [...] listopada 2012 r. – przyp. Sądu) stwierdzono również powierzchnie niewykoszone, które zaznaczono na załączonym do protokołu szkicu z pomiaru – wyłączenia oznaczone w protokole symbolami C_1.1 i C_1.2. Ustalenia kontrolujących co do wyłączonych obszarów działki C/C1 korespondują z notatką służbową z kontroli przeprowadzonej przez ANR w lipcu 2013 roku, gdzie kontrolujący potwierdzili występowanie na działce [...] chwastów i roślin trawiastych; potwierdzeniem powyższych ustaleń jest również dokumentacja fotograficzna wykonana przez kontrolujących". Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że już na początkowym etapie postępowań prowadzonych w przedmiotowych sprawach czynności procesowe były podejmowane przez organ w dużych odstępach czasu – [...] maja 2012 r. pisma o charakterze informacyjnym skierowane do skarżącej, [...] czerwca 2012 r. wprowadzenie wniosku, [...] października 2012 r. zwrócenie się do Kierownika BKM Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o przeprowadzenie kontroli. Powyższej oceny nie zmienia wykorzystywanie przez organ możliwości wynikającej z art. 36 K.p.a., a także odpowiednio z art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 5 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ONW oraz § 21 ust. 3 rozporządzenia w sprawie Programu rolnośrodowiskowego. Jakkolwiek przepisy te nie wskazują żadnych przesłanek, w jakich możliwe jest wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy wykraczającego poza treść odpowiednio art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 5 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ONW oraz § 21 ust. 2 rozporządzenia w sprawie Programu rolnośrodowiskowego, to nie powinno budzić wątpliwości, że przesłanki te muszą być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty. Tymczasem na gruncie przedmiotowych spraw, mając na względzie to co zostało dotychczas stwierdzone, należy uznać, że po zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co nastąpiło pismem z dnia [...] maja 2013 r., brak było istotnych przesłanek do wyznaczania kolejnymi pismami coraz to odleglejszych - względem wówczas wskazanego [...] czerwca 2013 r. - terminów ich załatwienia. W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Stan taki ma miejsce wówczas, gdy bez bliższego zaznajomienia się z czynnościami podejmowanymi przez organ widoczne jest pozorne lub zbędne jego działanie. W niniejszej sprawie organ uznał natomiast za zasadne przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego, które w jego mniemaniu było niezbędne dla ustalenia istotnych okoliczności faktycznych spraw. Przedłużanie postępowania z tego powodu, choć bezpodstawne, nie mogło być uznane za rażące. Dlatego Sąd nie znalazł również wystarczającej motywacji do wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do wniosków zawartych w skardze Sąd zauważa, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby na etapie postępowania sądowego wydać rozstrzygnięcie o treści odpowiadającej art. 37 § 2 K.p.a., a więc do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także do podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, bądź też, aby zobowiązać organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Kompetencje Sądu w tym zakresie ograniczone są przywołanym na wstępie art. 149 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. należało stwierdzić, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, co Sąd uczynił w punkcie I. sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie II. sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 P.p.s.a., w punkcie III. sentencji wyroku.