III SAB/Po 17/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania K. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 2 czerwca 2025 r. nr [...]; 2. stwierdza, ze organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 października 2025 r. K. S. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: organ lub Kolegium) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny: Pismem z dnia 23 czerwca 2025 r. Burmistrz Gminy [...] przekazał Kolegium odwołanie skarżącego od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 2 czerwca 2025 r. (znak: [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na nieruchomości, położonej w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb D., działka nr [...]. Pismem z dnia 2 października 2025 r. skarżący wniósł ponaglenie do Kolegium wobec niezałatwienia w terminie sprawy, a także prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Następnie pismem z dnia 6 października 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Kolegium (niezałatwienie sprawy w terminie) oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniósł także o zobowiązanie Kolegium do niezwłocznego załatwienia sprawy, to jest nie później niż do dnia 31 października 2025 r. oraz o stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, wniesiono o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty w wysokości 2.000 zł, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przez cztery kolejne miesiące skarżący nie otrzymał żadnej informacji w tej sprawie. Nie znał nawet znaku sprawy, pod którym została zarejestrowana. W ocenie skarżącego wszystkie okoliczności sprawy zostały już wyjaśnione, nie ma potrzeby kompletowania przez organ dodatkowych dokumentów. Nic nie uzasadniało zatem tak długiego prowadzenia postępowania. Skarżący wskazał także na art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: K.p.a.), zgodnie z którego treścią organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zdaniem skarżącego niewydanie merytorycznej decyzji w sprawie, w sytuacji zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oznacza, że organ uchybił obowiązkowi narzuconemu w art. 36 K.p.a., a zatem dopuścił się bezczynności. Dalej skarżący wskazywał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie organ ma prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W ocenie skarżącego te podstawowe zasady zawarte w przepisach K.p.a. zostały w niniejszej sprawie przez Kolegium naruszone i to w sposób rażący, czego efektem stała się przewlekłość postępowania. W dniu 9 października 2025 r. Kolegium wydało w niniejszej sprawie decyzję (znak: [...]), którą uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na złożoną skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że wydało w niniejszej sprawie decyzję w dniu 9 października 2025 r. i uchyliło decyzję organu I instancji w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie organ wniósł o niewymierzanie grzywny w związku z tym, że sprawa z odwołania skarżącego została ostatecznie załatwiona. Dalej organ wskazał, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynika przede wszystkim z faktu znacznego wzrostu wpływu spraw do Kolegium z zakresu zagospodarowania przestrzennego wynikającego zapewne z wprowadzania zmian w zapisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV tutejszego Sądu z dnia 8 grudnia 2025 r. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także brak efektywnych działań w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Skarga była częściowo zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12, J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast bezczynność organu administracji definiowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazany przepis stanowi, że z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W takich okolicznościach stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Kolejno wskazać trzeba, że art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Natomiast w myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W realiach niniejszej sprawy skarżący wniósł pismo z dnia 2 października 2025 r., stanowiące ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Kolegium. Tym samym strona skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania wynikający z art. 37 K.p.a. W konsekwencji, obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie, czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności lub przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut bezczynności. Postępowanie prowadzone przez Kolegium nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie od dnia przekazania akt postępowania przez organ I instancji do Kolegium w dniu 26 czerwca 2025 r. (k. 9 akt organu II instancji) aż do momentu wniesienia rozpoznawanej skargi (6 października 2025 r.), Kolegium w istocie nie podjęło żadnej czynności w celu rozstrzygnięcia odwołania strony. Akta organu II instancji zawierają jedynie odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy [...] oraz zarządzenia w przedmiocie wyznaczenia składu organu odwoławczego. Już po złożeniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium, wydano decyzję z dnia 9 października 2025 r. (znak: [...]), którą uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, podkreślenia wymaga, że od momentu wpływu odwołania w dniu 26 czerwca 2025 r. aż do wydania decyzji przez SKO, organ nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie w trybie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Z powodu powołanych wyżej okoliczności należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania skarżącego z uwagi na wydanie w niniejszej sprawie przez SKO decyzji z dnia 9 października 2025 r., a więc już po wniesieniu skargi. Skoro rozpatrzenie odwołania skarżącego – poprzez wydanie przez Kolegium decyzji uchylającej decyzję organu I instancji – nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, to musiało to skutkować umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 1 sentencji wyroku). Należy jednak stwierdzić, że sam fakt wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia przed wydaniem wyroku nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa bezczynność i przewlekłość miały miejsce, a jeśli tak – to jaki był ich charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie samo załatwienie sprawy. Wydanie decyzji administracyjnej po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, a przed wydaniem przez Sąd wyroku, nie czyni sprawy sądowoadministracyjnej bezprzedmiotową (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19). Bezprzedmiotowość będzie zachodzić wyłącznie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia działania w sprawie (rozpatrzenia odwołania). W toku postępowania SKO nie dopełniło obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Kolegium nie zawiadomiło strony postępowania o tym, że nie dochowa terminu załatwienia sprawy. Skoro materiały sprawy wraz z odwołaniem znalazły się w dyspozycji Kolegium w dniu 26 czerwca 2025 r., to miesięczny termin do załatwienia sprawy, o którym mowa w art 35 § 3 K.p.a. upływał 26 lipca 2025 r. Decyzja rozstrzygająca w przedmiocie wniesionego odwołania zapadła dopiero 9 października 2025 r. Przez ponad trzy miesiące organ odwoławczy pozostawał faktycznie bezczynny, nie wykazując żadnej aktywności w sprawie. Okoliczności wyszczególnione w odpowiedzi na skargę nie mogą w żaden sposób usprawiedliwiać zaistniałego w sprawie stanu bezczynności. Znaczny wzrost wpływu spraw do Kolegium, nie stanowi okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 4 stycznia 2024 r. sygn. II SAB/Po 124/23 oraz wskazane tam orzecznictwo). Sąd podkreśla, że praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd nie dopatrzył się natomiast przewlekłości w prowadzeniu przez organ postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła klasyczna bezczynność organu. Kolegium nie podejmowało żadnych działań w kierunku zakończenia prowadzonego postępowania. Przypomnienia wymaga, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" oznacza prowadzenie postępowania w sposób dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Pojęcie to obejmuje zatem nieefektywne działania poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Oznacza to, że "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie organ w ogóle nie podejmował żadnych czynności od wpływu odwołania do momentu wniesienia skargi, więc nie można twierdzić, że zaistniała przewlekłość postępowania. Z całą pewnością jednak w sprawie zaistniała bezczynność organu. Oceniając charakter bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku), bowiem odwołanie zostało finalnie rozpatrzone po trzech miesiącach bezczynności. Sąd wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Kolejno wskazać należy, że Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., oddalając skargę w tym zakresie (pkt 4 sentencji wyroku). Uprawnienie sądu do orzeczenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej jest środkiem dyscyplinowania organu i ma na celu doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Innymi słowy, o ile przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, powinna ona być zasądzana w tym tylko przypadkach, gdy jest to niezbędne dla osiągnięcia celu orzeczenia, tj. zwalczenia stanu zawinionej zwłoki (bezczynności lub przewlekłości) organu. Ustawodawca nie zobowiązał przy tym do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, lecz jedynie uczynił to przedmiotem uznania sądu. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena zasadności przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej winna odbywać się każdorazowo z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Tymczasem Kolegium, już po wniesieniu skargi, wydało rozstrzygnięcie w kontrolowanym postępowaniu. Sąd doszedł zatem do przekonania, że oczekiwany skutek w postaci wydania rozstrzygnięcia w sprawie, dla osiągnięcia którego przewidziano instrumenty z art. 149 § 2 P.p.s.a. ziścił się w sprawie. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania tego rodzaju dodatkowych środków prawnych. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono (pkt 5 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).