III SAB/Po 33/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie utrzymania drogi gminnej postanawia: odrzucić skargę W skardze zarzucono Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] uchylanie się od sprawowania zarządu nad drogą publiczną – drogą gminną nr [...] Pełnomocnik skarżącej wskazał na: 1) wprowadzenie w błąd mieszkańców ulic [...] co do istnienia właściwej drogi publicznej nr [...], skutkujący podejmowaniem przez mieszkańców inwestycji mieszkaniowych na działkach bez dostępu do drogi publicznej, w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych; 2) naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 pkt 2, 4 oraz 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) polegające na długotrwałym (obejmującym lata 2000 - 2021) oraz uporczywym zaniechaniu wykonywania zadań w zakresie zarządu ww. drogą gminną, w tym: a. planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi, zwłaszcza w wyniku niepodejmowania się wykonywania robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, b. utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, w stanie zapewniającym użytkownikom możliwość bezpiecznego korzystania z infrastruktury drogowej, c. wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających oraz zastąpienie ich działaniami mającymi charakter pozoracyjny; 3) naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 pkt 17 i 18 u.d.p. w zw. z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) poprzez zaniechanie nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowania nimi w wyniku: a. niepodjęcia się przez zarządcę drogi uregulowania kwestii własności działki o nr [...], która pomimo ulokowania w pasie drogi, nie stanowi w świetle właściwej księgi wieczystej własności gminy [...], co narusza interes prawny skarżącego i zmusza do uzyskiwania służebności gruntowej przejazdu i przechodu na działce wydzielonej pod drogę publiczną, b. niepokrywania się śladu przedmiotowej drogi z pasem drogowym, wykluczające ową drogę z definicji drogi w rozumieniu art. 4 pkt. 2 u.d.p., skutkujące naruszeniami prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z przedmiotową drogą gminną oraz naruszające prawo dostępu do drogi publicznej mieszkańców ulic [...], c. tolerowanie funkcjonowania drogi publicznej, niespełniającej wymagań zawartych w definicji drogi z art. 4 pkt. 2 u.d.p. i niespełniającej warunków technicznych dla tego rodzaju obiektu pomimo podjęcia uchwał kwalifikujących ul. [...] do kategorii dróg publicznych, d. zaniechania prowadzenia adekwatnych prac z zakresu zabezpieczenia i konserwacji drogi publicznej - ul. [...], i w rezultacie pozostawienia "drogi" w awaryjnym stanie technicznym, sprowadzając na mieszkańców niebezpieczeństwo jej użytkowania oraz istotnie utrudniając dojazd służb ratunkowych, e. wprowadzenia w błąd uprawnionego Inżyniera nadzoru drogowego wykonującego kontrole okresowe co do prawidłowości istnienia i zlokalizowania przedmiotowej drogi, w celu uzyskania protokołu kontroli okresowej stwierdzającego przydatności drogi do użytkowania. Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu nadzoru - Wojewody [...], na podstawie art. 101a w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), do niezwłocznego podjęcia niezbędnych czynności w zakresie zarządu przedmiotową drogą gminną na koszt i ryzyko gminy [...], w szczególności w postaci zapewnienia i utrzymania prawidłowego, zgodnego z prawem stanu drogi publicznej. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz ocenił, że: 1. skarżący nie wykazał, aby brak określonych działań ze strony organu a wskazanych przez skarżącego naruszał jego interes prawny, w tym w szczególności nie wykazał z jakiego przepisu prawa materialnego ów interes prawny wywodzi, 2. skarżący nie może upatrywać naruszenia ich interesu prawnego w tym, że stan drogi publicznej prowadzącej do posesji skarżącego nie spełnia indywidualnych, subiektywnych oczekiwań, 3. skarżący błędnie utożsamia interes prawny z interesem faktycznym, który wywodzi z faktu zamieszkiwania i użytkowania działki położonej w sąsiedztwie drogi gminnej. Dalej Burmistrz napisał, że przedmiotowa droga odpowiada wymogom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.). Wnioski z kontroli przeprowadzonych zarówno w 2015 r. jak i w 2020 r. wskazują, że stan techniczny drogi nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a obiekt nadaje się do użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ten ostatni przepis dopuszcza zatem możliwość wniesienia skargi wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracji pozostają w bezczynności lub prowadzą postępowanie w sposób przewlekły przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w których wszczęto postępowanie administracyjne. Analizowana skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Skarżąca zarzuca, że pomimo powzięcia w 2007 roku uchwały o zakwalifikowaniu ul. [...] do kategorii dróg gminnych, organy gminy nie podjęty nigdy czynności zmierzających do doprowadzenia tej ulicy do stanu technicznego zgodnego z prawem. Świadczy o tym zarówno fakt mijania się śladu ul. [...] z pasem drogowym, jak i brak w rzeczywistości takiej budowli - co jest warunkiem koniecznym uznania za drogę, w rozumieniu przepisów u.d.p. Sąd stwierdza, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w obowiązującym porządku prawnym brak przepisu (normy prawa materialnego), z którego wynikałoby uprawnienie do żądania od zarządcy drogi jej budowy, naprawy, utwardzenia itd. Przepisy art. 20 pkt 2 i pkt 4 u.d.p. takiej podstawy nie stanowią, podobnie jak przepisy art. 7 u.s.g. (por. prawomocne postanowienie WSA w Gdańsku z 13 sierpnia 2020 r., III SAB/Gd 31/20; CBOSA). Ustawodawca nie przewidział drogi sądowoadministracyjnej do kontroli działań w zakresie podjęcia/niepodjęcia przez zarządcę drogi inicjatywy inwestycji z zakresu wykonania zadań dotyczących budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg publicznych - taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem. W tym zakresie można powiedzieć, że zadania zarządcy drogi - "normy zadaniowe" z art. 20 u.d.p. nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, a tym samym nie legitymują do zaskarżania aktów w takich sprawach (por. wyrok NSA z 01 marca 2005 r., OSK 1437/04; CBOSA). Postępowanie dotyczące inicjatyw samorządowych nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych zadań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Ponadto, nie jest podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dalej Sąd wskazuje, odnosząc się do zarzutu skargi, że organy gminy nie podjęły kroków zmierzających do nabycia własności działki o nr [...], co zmusza skarżącą do uzyskiwania służebności gruntowej przejazdu i przechodu na działce wydzielonej pod drogę publiczną, iż w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów, które formułowałyby wobec organów gminnych obowiązek wykupu działki i przeznaczenia jej pod realizację inwestycji drogową, zatem nie można uznać, że organ był w bezczynności i w tym zakresie (tak również WSA w Gdańsku w. ww. prawomocnym postanowieniu z 13 sierpnia 2020 r., III SAB/Gd 31/20). Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga została wniesiona w sprawie niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji postanowienia.