III SAB/Po 4/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) . WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Jolanty Werle – Binas sprawy ze skargi H. P. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. zobowiązuje Wójta Gminy [ ... ] do wydania decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na skutek wniosku H. P. zawartego w piśmie z dnia 21 marca 2006 roku, w terminie 21 dni od dnia doręczenia wyroku, II. zasądza od Wójta Gminy [ ... ] na rzecz skarżącego kwotę [ ... ] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/M. Ławniczak /-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska Pismem z dnia 21 marca 2006 r. H. wniósł do Wójta Gminy "o zajęcie stanowiska" w sprawie dotyczącej drogi gminnej położonej w miejscowości W. sąsiadującej z działkami nr 891, 861 i 888. Wnioskodawca jest właścicielem działki nr 889 sąsiadującej również z przedmiotową drogą gminną. Na skutek zaorania pasa drogi gminnej przez A. uniemożliwiono mu dojazd do jego gruntów ornych. Pismem z dnia 23 maja 2006 r. H. wniósł do Wojewody "skargę na przewlekłość w załatwieniu sprawy", polegająca na niedokonaniu przez organ I instancji żadnych czynności procesowych związanych z powyższym wnioskiem. Po przekazaniu tego pisma – na mocy postanowienia Wojewody z dnia 14 czerwca 2006 r. – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu , organ ten postanowieniem wydanym w trybie art. 37 § 2 kpa uznał zażalenie H. na niezałatwienie sprawy za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie Wójtowi dodatkowy termin 14 dni do załatwienia przedmiotowej sprawy. W ocenie Kolegium organ naruszył przepisy art. 35 kpa regulujące kwestię dopuszczalnego terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. Kolegium wskazało ponadto, iż w przypadku konieczności uznania danego żądania wnioskodawcy za roszczenie o charakterze cywilnoprawnym organ winien umorzyć wszczęte postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 §1 kpa, a nie pozostawać w niedopuszczalnej bezczynności. Postanowieniem Wójt , działając na podstawie art. 29, 30 i 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 100 z 2000 r., poz. 1086 ), wszczął postępowanie rozgraniczeniowe granic nieruchomości położonej we wsi W. oznaczonej nr ewid. 861 ( stanowiącej drogę gminną ) z działkami nt 706, 884, 887, 888, 889 ( będącą własnością H. ), 890 i 891. Organ I instancji wyznaczył jednocześnie na podstawie art. 31 powyższej ustawy do dokonania czynności ustalenia granic uprawnionego geodetę S. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2006 r. adresowanym do H. organ I instancji wyjaśnił, iż celem postępowania miało być wyjaśnienie kwestii, czy faktycznie A. zaorał pas drogi gminnej oraz ustalenie jej rzeczywistego przebiegu i trudności dotyczących dojazdu wnioskodawcy do jego działki nr 889. Pismem z dnia 30 lipca 2007 r. H. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem wydanym w trybie art. 37 § 2 kpa uznało zażalenie H. za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie Wójtowi dodatkowy termin 14 dni do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji ponownie naruszył przepisy art. 35 kpa regulujące kwestię dopuszczalnego terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. Kolegium wskazało ponadto, iż kwestia rozgraniczenia spornej drogi gminnej stanowiła już przedmiot postępowania toczonego przez sądem powszechnym, jednakże nie posiadało ono odpowiednich danych do dokonania oceny, czy sprawa o rozgraniczenie drogi obejmowała również kwestię dostępu do działki nr 889. Pismem z dnia 2 października 2007 r. organ I instancji wniósł do geodety Z. o wyniesienie na grunt postanowienia Sądu Okręgowego dotyczącego drogi gminnej nr 860/1 i 861/1. Po wniesieniu przez H. w piśmie z dnia 29 października 2007 r. kolejnego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 grudnia 2007 r. wydanym w trybie art. 37 § 2 kpa uznało je za uzasadnione, wyznaczając organowi I instancji dodatkowy termin 14 dni do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji po raz kolejny naruszył przepisy art. 35 kpa. Nie sprecyzował on nawet w przybliżeniu prawdopodobnej daty załatwienia sprawy. W toku dalszego postępowania organ I instancji zobowiązany został do złożenia stronie wyjaśnień dotyczących przedmiotowej sprawy oraz do wskazania terminu dokonania czynności rozgraniczeniowych przez upoważnionego geodetę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesionej w piśmie z dnia 11 stycznia 2008 r. H. podniósł zarzut bezczynności organu I instancji, pomimo trzykrotnego wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodatkowego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wójt stwierdził, iż w dniu 11 marca 2008 r. dokonano "utrwalenia nowo wyznaczonych punktów granicznych", a w dniu 21 kwietnia 2008 r. geodeta poinformował Urząd Gminy o przygotowywaniu operatu pomiarowego z dokonanego wydzielenia, który stanowić będzie podstawę do ujawnienia zmiany danych w ewidencji gruntów i księdze wieczystej. Na rozprawie w dniu 1 października 2008 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu wniósł o uwzględnienie skargi, wskazując, iż czynności podjęte w zakresie wyznaczania nowych punktów granicznych dotyczyły wykonania orzeczeń sądów powszechnych. W samej sprawie dotyczącej rozgraniczenia działki skarżącego wszczętej postanowieniem z dnia 22 sierpnia 20006 r. organ nie dokonał żadnych czynności procesowych. W piśmie z dnia 17 października 2008 r. organ I instancji podniósł m. in., że "rozgraniczenia dokonano na gruncie w dniu 22 września 2008 r. zawiadamiając zainteresowane strony". W piśmie z dnia 12 listopada 2008 r. Prokurator podniósł, że organ I instancji nie zakończył ostatecznie w wyznaczonym terminie przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego w sposób przewidziany przepisami prawa. Poprzednio prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe – wszczęte postanowieniem organu z dnia 15 lutego 2002 r. – dotyczyło rozgraniczenia działki nr 860 z sąsiednimi działkami i zostało zakończone decyzją przekazującą sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu. H. podniósł natomiast w piśmie z dnia 10 listopada 2008 r., że czynności dokonane przez geodetę nie doprowadziły do zakończenia sprawy, gdyż droga dla maszyn rolniczych jest nadal nieprzejezdna. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył , co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji, bądź też odpowiedniego postanowienia kończącego postępowanie. W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w dniu 22 sierpnia 2006 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzykrotnie uwzględniało zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, wyznaczając każdorazowo dodatkowy termin 14 dni w trybie art. 37 § 2 kpa ( ostatnio postanowieniem z dnia 17 grudnia 2007 r. ). Mimo upływu tego terminu oraz wniesienia przedmiotowej skargi organ I instancji w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wykazał jednoznacznie, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone w sposób przewidziany w odpowiednich przepisach prawa. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu ( zob. m. in. red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109 ) W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uznania, iż skarga na bezczynność Wójta była uzasadniona. Przy badaniu skargi na bezczynność organów administracji publicznej kontrola sądu administracyjnego winna skupić się na sprawdzeniu, czy skarga jest dopuszczalna i czy istotnie zostały naruszone przepisy o terminach załatwienia spraw ( zob. wyrok NSA z 13.02.1998r., I SAB 125/97, LEX nr 44544 ). Nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji nie załatwił sprawy w ustawowym terminie określonym w przepisie art. 35 § 3 kpa, wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wyznaczyło dodatkowy termin na jej załatwienie, uwzględniając zażalenie skarżącego. Skarżący był jednocześnie uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność z powodu wyczerpania obligatoryjnego trybu złożenia zażalenia na zasadzie art. 37 § 1 kpa i to już po nieskutecznym upływie terminu 14 dni wyznaczonego w pierwszym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2006 r. Organ I instancji wskazał wprawdzie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, iż w dniu 11 marca 2008 r. ( po wniesieniu skargi ) geodeta Z. dokonał utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych, w ramach którego doszło do ustalenia granicy m. in. pomiędzy drogą gminną nr 861 a działką skarżącego nr 889 ( zob. protokół i szkic polowy – k. 60-62 akt sądowych ), jednakże te czynności faktyczne związane były w istocie z innym postępowaniem, dotyczącym wykonania postanowienia Sadu Rejonowego z dnia 25 maja 2004 r., dotyczącego wznowienia postępowania i kwestii stwierdzenia zasiedzenia przez Skarb Państwa własności działki nr 860/1 i nr 861/1 ( k. 15 akt administracyjnych ). Organ I instancji prowadził wcześniej postępowanie rozgraniczeniowe, ale dotyczyło ono kwestii ustalenia granic pomiędzy drogą gminną nr 860 a działkami sąsiednimi nie obejmującymi bezpośrednio nieruchomości skarżącego ( zob. decyzja z dnia 29 kwietnia 2002 r. – k. 101 akt administracyjnych ). Na skutek wniosku A. postępowanie to zostało umorzone, a sprawę przekazano do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu ( decyzja z 20 maja 2002 r. – k. 93-94 akt adm. ). Konkretnym celem przedmiotowego postępowania administracyjnego wszczętego postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. było natomiast rozgraniczenie nieruchomości – drogi gminnej nr 861 m. in. od działki skarżącego nr 889. Czynności ustalenia granic miał przy tym dokonać uprawniony geodeta S. Z akt administracyjnych sprawy i wyjaśnień organu I instancji wynika, że w postępowaniu administracyjnym o tak zakreślonym przedmiocie nie dokonano w istocie żadnych czynności procesowych, które umożliwiałby przyjęcie tezy o załatwieniu sprawy w terminie przewidzianym w przepisach kpa. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t. j. - Dz. U. Nr 240 z 2005 r., poz. 2027 ze zm. ) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta, który w przypadku istnienia sporu pomiędzy stronami nakłania je do zawarcia ugody ( art. 31 ust. 1 i 3 ustawy ). Ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej i oznacza konieczność umorzenia postępowania rozgraniczeniowego jako bezprzedmiotowego – na zasadzie art. 105 § 1 kpa ( zob. m. in. wyrok NSA z 9 stycznia 1998 r. sygn. II S.A. 1114/97, LEX nr 41276 ). W przypadku nie zawarcia ugody organ administracji wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości ( art. 33 ust. 1 ), bądź też umarza postępowanie i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu ( art. 34 ust. 1 i 2 ). Nie ulega żadnych wątpliwości, iż w ustawowym terminie do załatwienia sprawy, ani w terminach dodatkowych wyznaczanych w toku przedmiotowego postępowania trzykrotnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ I instancji nie wydał żadnej decyzji merytorycznej, bądź też postanowienia o charakterze procesowym. Stąd też zarzut skarżącego dotyczący niezałatwienia w terminie sprawy administracyjnej wszczętej postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. był uzasadniony. Czynności faktyczne dokonane w dniu 11 marca 2008 r. przez geodetę ( innego niż wskazany w powyższym postanowieniu ) miały niewątpliwie związek z kwestią dokonania rozgraniczenia drogi gminnej nr 861 i działki skarżącego nr 889, jednakże ich dokonanie nie może przesądzać o prawidłowym zakończeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Z tego względu Sąd uznał, iż przy załatwianiu sprawy rozgraniczenia nieruchomości Wójt pozostaje w bezczynności, orzekając - na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – jak w sentencji wyroku. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska . K.P.d