III SAB/Po 42/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. F. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie braku wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Skarżący P. F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie braku wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący wskazał, że złożył ponaglenie [...] października 2021r. w związku z bezczynnością Burmistrza w przedmiocie nie wszczęcia od grudnia 2020r. (to znaczy od dnia otrzymania od Komendy Powiatowej Policji w [...] pisemnej informacji z [...] listopada 2020r. o podjętej interwencji w dniu [...] listopada 2020r.) postępowania w stosunku do P. F. z powodu zajęcia pasa drogowego chodnika i jezdni bez powiadomienia zarządcy drogi. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do wszczęcia postępowania oraz zasądzenie na rzecz P. F. kosztów postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2020 r. do Gminy [...] wpłynęło pismo Komendy Powiatowej Policji w [...] datowane na dzień [...] listopada 2020 r. informujące o podjęciu interwencji wobec pana P. F. w dniu [...] listopada 2020 r., który odnawiał blachę zabezpieczającą gzyms kamienicy i który przy wykonywaniu tych prac zajął pas chodnika i jezdni, jednakże do pisma nie dołączono żadnego materiału dowodowego np. zdjęć, szkiców, protokołu itp. Okresowe kontrole przeprowadzane przez pracowników Biura Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego Gminy [...] nie odnotowały zajęcia pasa drogowego przez P. F. w obrębie ulic [...] i [...], a w szczególności takiego zajęcia nie zaobserwowano po wpłynięciu pisma KPP w [...]. Z uwagi na to Urząd Miejski Gminy [...] wskazał w notatce służbowej z dnia [...] grudnia 2020 r., że nie posiadał żadnego materiału dowodowego, które pozwalałby na prowadzenie postępowania, a w szczególności na ustalenie podstawowej przesłanki jaką jest powierzchnia zajętego pasa drogowego i dlatego organ uznał, że nie może wymierzyć kary pieniężnej i zamknął sprawę. W dniu [...] czerwca 2021 r. wpłynął wniosek P. F. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...], a Burmistrz Miasta i Gminy w dniu [...] czerwca 2021 r. wydał decyzje nr [...], w której zezwolił na zajęcia pasa drogowego i wymierzył z tego tytułu opłatę. W dniu [...] października 2021 r. P. F. złożył za pośrednictwem Gminy [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie w sprawie nie wszczęcia postępowania administracyjnego odnośnie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest postępowaniem wszczynanym z urzędu "na podstawie informacji pozyskanych w toku kontroli, bądź na podstawie ustaleń własnych organu", do uznania Burmistrza Miasta i Gminy należało więc uznanie czy istniały podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania. SKO wskazało jednocześnie, że Policja wnosząc do zarządcy drogi o podjęcie stosownych czynności w ramach własnych kompetencji nie miała własnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za nielegalne zajęcie pasa drogowego z uwagi na przyznanie faktu zaistnienia tego zdarzenia w dniu [...] listopada 2020 r. przez P. F. w treści ponaglenia. P. F. został jednocześnie wezwany do przedstawienia dokumentów lub informacji mogących mieć znaczenie przy ustaleniu rozmiaru zajętego pasa drogowego w dniu [...] listopada 2020 r., jednakże wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W dniu [...] listopada 2021 r. Gmina [...] w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym wysłała pismo do Komendy Powiatowej Policji w [...] o przedstawienie informacji lub dowodów w sprawie nielegalnego zajęcia pasa przez P. F. w dniu [...] listopada 2020 r. i podjętej interwencji Policji. W dniu [...] listopada 2021 r. do Gminy [...] wpłynął kolejny wniosek P. F. o wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym przedstawił jakie czynności powinny zostać podjęte. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismo Policji z dnia [...] listopada 2020 r. nie obligowało go do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że również materiał dowodowy, a właściwie jego brak (tj. brak zdjęć, szkiców, protokołów itp.) nie pozwalały w grudniu 2020 r. na wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Treść przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność organu, a więc przywołane wyżej przepisy kreowały po stronie Skarżącego obowiązek uprzedniego wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że takie ponaglenie P. F. złożył do organu pismem z dnia [...] października 2021 r. (nienumerowana k. akt adm.). Jednakże zauważyć należy, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego rozważać można jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego, co zdaniem Sądu nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2) i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (§ 3 pkt 1) lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3 pkt 2). Zasadniczą funkcją ponaglenia jest doprowadzenie do zakończenia postępowania administracyjnego w określonej sprawie. Kolejną, aczkolwiek nie mniej istotną, jest umożliwienie realizacji prawa strony do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Dalszym skutkiem ponaglenia jest mobilizacja organów administracji do sprawnego działania, poprzez obowiązek wyjaśnienia przyczyn przewlekłości i ustalenia osób jej winnych oraz podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Na gruncie analizowanej sprawy kluczowe znaczenie miała kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia, czy może być ono wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniu wydanym w składzie 7 sędziów z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 (dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA", tezy wydane na gruncie przewlekłości postępowania, ale odnoszą się także do instytucji bezczynności organu), treść art. 37 § 1 k.p.a. oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność organu), nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Zasadniczym bowiem celem ponaglenia jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie, gdy wymaga zasygnalizowania przez stronę postępowania, że sprawa jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne. Należy zatem dostrzec, że wniesienie ponaglenia nie może skutkować pozbawieniem organu właściwego do rozpatrzenia sprawy możliwości dalszego jej prowadzenia. Stąd, w przypadku wniesienia ponaglenia, przekazuje się organowi właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia wyłączenie niezbędne odpisy akt, co umożliwia dalsze prowadzenie postępowania przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Taką funkcję regulacji zawartej w art. 37 § 4 zd. 2 k.p.a. jednoznacznie wyartykułowano stwierdzając, że jej celem jest zapewnienie możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący. Celem ponaglenia jest jak najszybsze załatwienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie, dlatego procedura związana z tym środkiem nie powinna wstrzymywać rozpoznania sprawy. Jak więc stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość prowadzenia postępowania lub bezczynność jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania. W tym miejscu odnieść się należy także do charakteru postępowania o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) za zajęcie pasa drogowego bez zgody, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy. Przepis art. 40 ust. 12 przyznaje, więc zarządcy drogi kompetencje do wszczęcia postępowania i nałożenia kary pieniężnej na podmiot zajmujący pas drogowy w sposób niedozwolony. Postępowanie organu poprzedzające wydanie decyzji ma na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pod kątem zaistnienia okoliczności wymienionych w trzech punktach art. 40 ust. 12. Postępowanie to jest wszczynane z urzędu, gdy organ dojdzie do wniosku, że zaistniały przesłanki do wszczęcie i prowadzenia takiego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Komenda Powiatowa Policji w [...] poinformowała o zajęciu pasa drogowego przez P. F. w dniu [...] listopada 2020 r. Następnie jednak pracownik Urzędu Miasta i Gminy [...] sporządził notatkę służbową z dnia [...] grudnia 2020 r., w której stwierdzono, że w związku z brakiem informacji w postaci faktycznego wyliczenia zajętych powierzchni chodnika i jezdni, brakiem dokumentacji fotograficznej potwierdzającej miejsce i sposób zajęcia pasa drogowego, wydanie decyzji o opłacie za zajęcie pasa drogowego jest niemożliwe, a w przypadku dalszego postępowania trudne do udowodnienia. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej po wstępnej ocenie pisma inicjującego doszedł do wniosku o braku podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Tym samym postępowanie nie zostało formalnie wszczęte, a organ uznał sprawę za zamkniętą. Należy zauważyć, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez dany podmiot nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego "na wniosek". W pewnych sytuacjach złożenie wniosku może stanowić jedynie impuls dla organu do wszczęcia postępowania administracyjnego "z urzędu" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 58/21, dostępny CBOSA). Tym samym w niniejszej sprawie wszczynanej z urzędu organ miał kompetencję do oceny zasadności jej prowadzenia i zamknięcia sprawy, skoro doszedł do wniosku o braku podstaw do jej wszczęcia i prowadzenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy zaakcentować, że ustalenie czy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek, czy z urzędu co do zasady ma istotne znaczenie, bowiem wnioskodawca jest dysponentem wniosku, a to oznacza, że może decydować np. o cofnięciu złożonego wniosku, co pozostanie bez znaczenia, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Wtedy pełnym dysponentem sprawy jest organ administracji publicznej. Ocena czy w niniejszej sprawie należało wszcząć postępowanie z urzędu należała do właściwego organu. Tym samym stwierdzić należy, że jeśli Burmistrz [...] i Miasta [...] uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania zainicjowanego (a nie wszczętego) pismem Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] listopada 2020r., to w istocie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, którego terminy podlegałyby ocenie w kwestii bezczynności organu. Organ mógł zatem tylko pismem poinformować o stanie sprawy, co też uczynił (takie pismo znajduje się w aktach administracyjnych sprawy). Przyjąć zatem należy, że postępowanie to, co do którego bezczynność zarzuca P. F. (zainicjowane pismem z [...] listopada 2020r., odnoszące się do zajęcia pasa drogowego [...] listopada 2020r.), nie zostało formalnie wszczęte, a sprawa została zamknięta w dniu [...] grudnia 2020 r. przez organ, który był do tego władny. Postępowanie, w którym bezczynność Burmistrzowi Gminy zarzuca skarżący nie toczyło się w szczególności w dacie złożenia ponaglenia z [...] października 2021r., co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządy, jako wszczynane z urzędu, nie zostało bowiem wszczęte na skutek pisma Komendanta Policji z [...] listopada 2020r., jak to wywodzi skarżący. Stwierdzić więc należy, że pismo z dnia [...] października 2021 r., które stanowiło ponaglenie, nie mogło zostać wniesione skutecznie w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. Nie zostało ono złożone w toku postępowania i nie mogło być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Ustanowionego zatem w art. 53 § 2b p.p.s.a. warunku wniesienia skargi po wyczerpaniu ponaglenia nie można rozumieć jako kreującego warunek skuteczności skargi do sądu w oderwaniu od warunku skuteczności danego środka zaskarżenia - tu ponaglenia. Końcowo Sąd wskazuje jeszcze na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W powyższego wywieźć zatem należy, że wniesienie przez skarżącego ponaglenia, gdy postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi nie toczyło się, czyni je bezskutecznym, a tym samym nie wyczerpano środków wymaganych do prawidłowego i skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego w takiej sprawie. W świetle powyższych okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi na bezczynność organu nie miało znaczenia, że [...] listopada 2021r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary za nielegalne zajęcie pasa drogowego z uwagi na nowe fakty wskazane w ponagleniu z [...] października 2021r. Wobec powyższego, warunek skutecznego wniesienia skargi przez P. F. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy nie został spełniony, bowiem skarżący nie wykazał, że wyczerpał tryb opisany w art. 37 k.p.a. w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a., skutkiem powyższego skarga na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie okazała się niedopuszczalna. Następstwem niedopuszczalności skargi jest jej odrzucenie z racji niemożliwości przyjęcia skargi przez sąd administracyjny do jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.