IV SA/Po 100/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołania M. Z. (zwanej też dalej "Wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) o przyznaniu Wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres 6 miesięcy od [...].05.2018 r. do [...].10.2018 r. na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...] na os. [...] w P. – uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta i orzekło przyznać Wnioskodawczyni, z tego samego tytułu, kwotę [...]zł miesięcznie. Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przywołaną wyżej decyzją z [...] czerwca 2018 r. Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta " lub "organ I instancji") przyznał Wnioskodawczyni dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres 6 miesięcy od [...]-05-2018 do [...]-10-2018 na pokrycie opłat za zajmowany lokal na os. [...] [...] w P.. Odwołanie od tej decyzji złożyła Wnioskodawczyni, kwestionując wysokość przyjętych przez organ dochodów. Skarżąca podniosła, że wymuszono na niej podanie dochodów wyższych niż faktycznie posiada. To spowodowało, że wyliczony dodatek mieszkaniowy jest tak niski. Według Skarżącej faktyczny dochód na dzień [...] kwietnia 2018 r. wynosił [...] zł i [...] zł w lutym i marcu, a w styczniu – [...] zł. Kierując się sugestią pracownika, Skarżąca we wniosku wpisała błędnie pomoc rodziny – [...] zł, jednak, jak wyjaśniła, pomocy rodziny nie otrzymywała ani z niej nie korzystała. Odwołanie zostało uwzględnione przez Prezydenta Miasta, który decyzją z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) uchylił ww. decyzję własną z [...] czerwca 2018 r. i przyznał M. Z. dodatek mieszkaniowy w skorygowanej wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] maja 2018 r. do [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2018 r. (nr [...]) utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2018 r. Zarówno ww. decyzja Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2018 r., jak i decyzja SKO z [...] listopada 2018 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w wyroku z 16 maja 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 158/19 – wydanym na skutek skargi wniesionej przez M. Z. – stwierdził nieważność obu ww. decyzji, uznawszy, że nie było podstaw do uwzględnienia odwołania przez organ I instancji w trybie tzw. autokontroli. Wobec uprawomocnienia się ww. wyroku WSA w Poznaniu, organowi II instancji pozostało do rozpoznania opisane wyżej odwołanie Wnioskodawczyni od decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2018 r. Uchylając ww. decyzję Prezydenta Miasta i orzekając co do istoty sprawy – przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2019 r. – SKO wyjaśniło m.in., że sprawa przyznania M. Z. dodatku mieszkaniowego została wszczęta jej wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego na potrzeby 2-osobowej rodziny Wnioskodawczyni. M. Z. prowadzi gospodarstwo domowe z synem P. Z. (ur. w [...] r.) w lokalu mieszkalnym nr [...] na os. [...] w P., o powierzchni użytkowej [...] m2. Tryb i zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133; dalej w skrócie "u.d.m.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, z późn. zm.). Osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy, aby otrzymać to świadczenie, musi łącznie spełniać wymogi przewidziane w wymienionych przepisach, a mianowicie: posiadać tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponosić wydatki związane z jego utrzymaniem, osiągać niskie dochody, zajmowane mieszkanie winno spełniać kryterium metrażowe. Lokal mieszkalny zajmowany przez 2-osobową rodzinę Wnioskodawczyni ma powierzchnię [...] m2, co jest powierzchnią większą od normatywnej, wynoszącej dla 2 osób: 40 m2. Do obliczania wysokości należnego dodatku mieszkaniowego przyjmuje się w tym przypadku powierzchnię normatywną. Dalej SKO wyjaśniło, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w art. 6 ust. 3-6 u.d.m., a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy, tj. 12% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie dwuosobowym. Dochody gospodarstwa domowego Wnioskodawczyni, stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, obejmujące okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku (tj. styczeń, luty i marzec 2018 r.), to [...] zł, a dochód miesięczny, to [...] zł. Na dochód ten składają się: emerytura w łącznej wysokości brutto: [...] zł (wg decyzji ZUS: [...] zł za luty oraz [...] zł za marzec); składki zdrowotne odprowadzane przez PUP, łącznie: [...] zł; składka zdrowotna opłacana przez MOPR, w łącznej wysokości: [...] zł ([...] zł x 2 – za luty i marzec 2018r.); zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej (za luty i marzec 2018 r. – 2 x [...] zł) oraz nadpłata kosztów rozliczenia centralnego ogrzewania, ciepłej i zimnej wody, w wysokości [...] zł. SKO zaznaczyło, że w wykazanych dochodach nie uwzględniono pomocy rodziny wykazanej w deklaracji o wysokości dochodów, złożonej wraz z wnioskiem, a zakwestionowanej w odwołaniu [[...] zł – uw. Sądu]. Ponadto organ zauważył, że Wnioskodawczyni nie zgadza również na włączenie do dochodu kwoty nadpłaty za media, w wysokości [...] zł, ponieważ ta kwota nie została jej wypłacona. Jednakże z wyjaśnień Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (zwanej też dalej "Spółdzielnią") z [...] kwietnia 2018 r. (nr [...], l.dz. [...]) wynika, że nadpłata ta została zaliczona na poczet należności głównej do sprawy o sygn. akt VII Nc [...]. W piśmie tym wyjaśniono też, że nadpłaty z tytułu rozliczenia mediów są wypłacane właścicielom tylko i wyłącznie w przypadku braku zaległości. W związku z tym SKO stwierdziło, że w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w przypadku Wnioskodawczyni, poza świadczeniem emerytalnym, zasiłkiem zdrowotnym i zasiłkiem stałym, wystąpiła nadpłata za korzystanie z mediów za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r., którą potwierdziła Spółdzielnia w ww. piśmie. Dlatego zgodnie z definicją "dochodu" zawartą w art. 3 ust. 3 u.d.m. organy administracji miały obowiązek uwzględnienia, przy ustalaniu wysokości dochodu, wszelkich przychodów otrzymanych w ww. czasie, również tę nadpłatę. Mimo że te środki nie zostały przelane na konto M. Z., to jednak o kwotę [...]zł zmniejszony został jej dług wobec Spółdzielni. Poza tym organ II instancji wskazał, że WSA w Poznaniu w zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 158/19 zwrócił uwagę na fakt, że Wnioskodawczyni wymieniła dwie różne wysokości dodatku stałego (raz było to [...] zł, a raz [...] zł). W związku z tym organ zaznaczył, że wysokość dodatku stałego została w aktach potwierdzona przez podmiot wypłacający świadczenie, i wynosiła w lutym i marcu 2018 r. – [...] zł. W konsekwencji wyliczenie przysługującego Wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego na podstawie wniosku złożonego [...] kwietnia 2018 r. przedstawia się, zdaniem SKO, następująco: - powierzchnia użytkowa lokalu [...] m2 - wydatki na powierzchnię całkowitą lokalu [[...] zł (bez podatku od nier., ubezp. i opłaty za użytk.wiecz.) + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł] [...] zł - wydatki na powierzchnię normatywną ([...] m2) [...] zł - średni miesięczny dochód 2-osobowego gospodarstwa domowego [...] zł - wydatki własne gospodarstwa domowego (12% z kwoty [...]zł) [...] zł - dodatek mieszkaniowy zgodnie z definicją: ([...] zł - [...] zł) [...] zł W ocenie SKO, biorąc pod uwagę przedstawione wyliczenia, należało uchylić decyzję Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2018 r. i przyznać Wnioskodawczyni dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na okres od [...] maja 2018 r. do [...] października 2018 r., na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...], na os. [...] w P. Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. Z., wyrażając zdziwienie, że zaskarżona decyzja SKO przyznaje jej dodatek mieszkaniowy [...] zł miesięcznie na okres już wcześniej zaskarżony ([...].05.2018 r.–[...].10.2018 r.). "Przecież kwota dodatku mieszkaniowego ok. [...] zł już była zaskarżona i [...] r. uchylona Wyrokiem WSA w P-niu". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, zarazem wyjaśniając, że bezzasadny jest zarzut Skarżącej, iż sprawa o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w kwocie [...]zł jest bezprzedmiotowa na skutek ww. wyroku sądu administracyjnego o sygn. akt IV SA/Po 158/19, gdyż aktualnie zaskarżona decyzja SKO jest decyzją kończącą postępowanie w sprawie z wniosku M. Z. z [...] kwietnia 2018 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, właśnie na skutek ww. wyroku WSA, po którym w obrocie prawnym do rozpoznania przez SKO pozostało odwołanie Skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2018 r. Jednocześnie z uwagi na fakt, że Skarżąca nie podniosła innych zarzutów w stosunku do zaskarżonej decyzji, SKO podtrzymało w całości treść uzasadnienia tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W taki sposób kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133; w skrócie "u.d.m.") – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uzasadnione, że – jak wynika ze skonfrontowania treści odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]), w wyniku rozpoznania którego zapadła zaskarżona decyzja SKO z [...] listopada 2019 r., oraz treści wywiedzionej na tę decyzję skargi, rozpatrywanej przez Sąd w niniejszym składzie, z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji – na etapie postępowania sądowego istotne okoliczności faktyczne sprawy nie były już pomiędzy stronami sporne. Przedmiotem sporu była jedynie ich prawna kwalifikacja. Dotyczy to zasadniczo nadpłaty z tytułu opłat za centralne ogrzewanie (CO) oraz ciepłą (CW) i zimną wodę (ZW) wnoszonych na rzecz Spółdzielni, w wysokości [...] zł, którą to nadpłatę – co bezsporne – Skarżąca osiągnęła za okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. Przedmiotem sporu na etapie wnoszenia odwołania była jedynie okoliczność, czy nadpłata ta podlega wliczeniu do dochodu podlegającego uwzględnieniu przy wyliczaniu należnego dodatku mieszkaniowego, skoro – znów: co bezsporne – kwota tej nadpłaty nie została zwrócona (wypłacona) Skarżącej, lecz zaliczona na poczet zaległości czynszowych względem Spółdzielni, zgodnie z jej regulaminem. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko SKO, że ww. nadpłata stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.d.m. Zawarta bowiem w tym przepisie definicja legalna "dochodu" uwzględnianego przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego obejmuje swym zakresem nie tylko przychody polegające na wzroście aktywów (np. wypłacie lub przelewie środków pieniężnych), ale także na zmniejszeniu pasywów (np. pokryciu całości lub części określonego długu). Dlatego, zdaniem Sądu, w pełni zasadnie SKO stwierdziło, że organy administracji miały obowiązek uwzględnienia, przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny Skarżącej, również tę nadpłatę, i to pomimo że środki z jej tytułu nie zostały przelane na konto M. Z., lecz o kwotę nadpłaty ([...] zł) zmniejszony został dług Skarżącej wobec Spółdzielni. Zasadność takiego wniosku znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, w wyroku z 06 września 2006 r. o sygn. akt III SA/Gd 277/06 (CBOSA), WSA w Gdańsku trafnie stwierdził, że "brak przeszkód, by zaspokojenie wierzytelności osoby ubiegającej się o dodatek uznać za dochód rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w myśl którego za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania i określonych składek, za wyjątkiem przychodów enumeratywnie wyliczonych w przywołanym przepisie. Skoro zaspokojenie przez spółdzielnię wierzytelności z tytułu nadpłaty za c.o. polega na zwiększeniu aktywów lub umniejszeniu pasywów ubiegającego się o dodatek, to stanowi ono przychód, który powinien zostać uwzględniony przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego – o ile miał miejsce w okresie 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku (art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych)". Godzi się zauważyć, że zarzut dotyczący bezpodstawnego, jakoby, doliczenia nadpłaty za media do dochodu rodziny Skarżącej nie został powtórzony w skardze, co może oznaczać, że także kwestia kwalifikacji prawnej nadpłaty przestała być pomiędzy stronami sporna. W skardze bowiem – jak można wnioskować z jej lakonicznej treści – Skarżąca ograniczyła się jedynie do skrytykowania faktu ponownego zajęcia się przez SKO sprawą dodatku mieszkaniowego za okres od [...] maja 2018 r. do [...] października 2018 r., którego dotyczył wniosek Skarżącej z [...] kwietnia 2018 r. Zarzut ten jest oczywiście niezasadny i wynika zapewne z niewłaściwego zrozumienia treści oraz skutków prawnych zapadłego uprzednio w tej sprawie wyroku WSA w Poznaniu z 16 maja 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 158/19 (zwanego też dalej "Wyrokiem WSA"). Jak bowiem trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, stwierdzenie Wyrokiem WSA nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z [...] listopada 2018 r. (nr [...]) – które to decyzje zapadły w ramach tzw. autokontroli dokonanej przez organ I instancji na podstawie art. 132 k.p.a. – zaktualizowało po stronie SKO powinność rozpatrzenia odwołania Skarżącej od pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta, z [...] czerwca 2018 r. Należy przy tym podkreślić, że stwierdzając nieważność ww. decyzji organów obu instancji, WSA w Poznaniu nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, tj. nie weryfikował poprawności wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego. Wynika to jasno z końcowego zastrzeżenia zawartego w Wyroku WSA, w którym skonstatowano, że: "Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze [...]". Jedynie ubocznie WSA zwrócił w tym wyroku uwagę na – nieistotną, jak sam przyznał, z punktu widzenia tamtego rozstrzygnięcia – rozbieżność w podawanych przez Skarżącą kwotach zasiłku stałego. W związku z tym wypada podkreślić, że kwestię tę SKO – ponownie rozpoznając sprawę po Wyroku WSA – należycie wyjaśniło i ustaliło poprawną wysokość pobranego przez Skarżącą w lutym i w marcu 2018 r. zasiłku stałego (po [...] zł). Należy jeszcze na zakończenie podkreślić, że – inaczej niż w przypadku Wyroku WSA, w którym kontrola sądowa ograniczyła się do zbadania zaskarżonych decyzji pod kątem przesłanek nieważnościowych – przy wydaniu niniejszego wyroku Sąd zweryfikował legalność zaskarżonej decyzji SKO w pełnym zakresie (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w tym także poprawność dokonanego przez SKO wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego przyznanego Skarżącej, i nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych istotnych nieprawidłowości. Godzi się zauważyć, że żadnych nieprawidłowości co do wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego nie zarzucono także w rozpatrywanej tu skardze. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.